温室气体管控将成电力行业“十四五”行动方向
更新时间：2020-07-07 10:20
来源：中国环境报
作者: 徐卫星
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编者按
“十二五”“十三五”期间，电力行业建成了世界上最大规模的清洁煤电体系，煤电装机规模、发电量世界第一，清洁煤技术、污染控制技术达到世界领先水平。伴随着中国环境质量与全球应对气候变化的新要求，中国低碳电力发展已成为高质量发展的重要组成部分和全行业共同关注、行动的重大领域。2020年是“十三五”收尾之年，也是展望、制定“十四五”规划的重要年份。“十四五”乃至今后更长时间，中国低碳电力如何发展？
“电力行业在污染物控制上是排头兵，在温室气体减排上也要有一样的干劲。”7月3日，在中国电力企业联合会与美国环保协会联合举行的《中国电力减排研究2019》（以下简称白皮书）发布会上，中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南表示，“十四五”期间，在传统污染物得到控制的基础上，温室气体管控将成为电力行业的重要任务。为实现或提前实现在2030年碳排放达峰的目标，电力行业在内的重要工业行业要起到引领作用。
完善“十四五”低碳电力发展指标体系
据了解，本年度白皮书研究的主题聚焦“中国低碳电力发展指标体系”，重点提出了“十四五”低碳电力发展指标体系及调整建议。
作为引导落实低碳电力发展理念的重要基础，低碳电力发展指标体系对于落实新的发展理念和实现新的发展目标来说具有举足轻重的作用，完善低碳电力发展指标体系可以为电力行业的低碳发展指明思路和方向。
据了解，到目前为止，中国还没有综合性的能源法和应对气候变化法或者低碳发展法等，先行的低碳发展指标、政策等有些是根据相关法律，有些是根据上级文件，有些则是各政府部门自行提出要求或出台政策。此外，低碳电力发展指标与能源发展、污染控制、能源结构转型、新兴产业发展等多种目标分别赋予不同的政府机构进行管理，总体目标和减排指标仍有优化、简化空间。
因此，白皮书建议，需要完善低碳电力发展相关法律，把握各项指标的协调问题，从顶层设计统筹低碳电力发展指标与能源发展、污染控制、能源结构转型、新兴产业发展等多种目标的协调发展。同时，碳排放控制将成为中、长期发展最大的制约因素，一切战略目标和战术措施都应将此当成最重要问题加以策划，应以碳统领解决低碳能源电力发展的约束性问题。
发挥碳交易市场机制统领协同作用
王金南表示，温室气体较传统污染物控制有所不同，目前还没有形成商业化的最佳控制技术，现有CCS、CCUS（CCS是对二氧化碳进行捕集、封存；CCUS即二氧化碳的捕集、利用与封存）等技术投入成本过高。从某种意义上来说，当前有效管理也是实现温室气体减排的路径选择之一。
在国家应对气候变化战略研究和国际合作中心CDM和碳市场管理部主任张昕看来，碳市场可以作为一种重要的管理减排机制，发挥碳市场机制协同作用，尽可能采用碳市场来统领各种政策。
他表示，碳市场的本质是限额-交易机制，限额是政府的“手”，而交易是市场的“手”，两者构成了完整的碳减排政策机制。当前实施的有利或者促进低碳发展的各种政策需要优先考虑、创造条件通过碳市场来解决。这不仅是因为市场经济的优越性已被证实，更为重要的是，随着低碳能源的转型，能源与电力、电力需求与电力供给、电力生产供应与储能储电将高度紧密结合在一起，形成供需耦合机制。
中国电力企业联合会行业发展与环境资源部环保与气候变化处处长张晶杰也建议，应清晰和简化碳减排指标体系，以中国向国际社会的承诺目标为主要依据，确定碳减排指标体系。在碳指标简化、目标明确的前提下，部门在碳目标上的整合力度需增大，建议由应对气候变化的主管部门牵头，统一制定与碳指标、碳目标相关的政策性文件。另一方面，需减少与碳目标相关的文件数量和层次，在碳总量分解传递过程中防止层层加码。
有效管理是实现温室气体减排的路径选择之一
他山之石可以攻玉。国际碳市场的经验也显示，实现有效的碳交易市场机制，也是实现低碳电力目标成本效率最优的方式之一。
美国环保协会北京代表处首席代表张建宇举例，美国尽管在联邦层面没有统一的碳市场，但区域层面，东北部的RGGI和加州的碳市场已经成熟运行多年。RGGI是美国东北部10个州（今年新泽西重新加入）只有电力行业参与的碳市场，加州碳市场包括电力行业和其他行业。但是由于加州一直关注环境和气候问题，发电行业基本不包含燃煤发电。而2009年启动前，RGGI地区的煤电占比较高，发电碳排放量为1.8亿吨，经过10年碳市场的打磨，RGGI地区发电碳排放大幅降低，2019年RGGI区域碳排放量约5800万吨，与10年前相比降幅约为70%。
“电力行业是国内碳排放占比最大的行业，电力行业的温室气体减排对于中国应对气候变化的行动非常关键。市场机制在应对气候变化、促进电力行业低碳转型中可以发挥积极作用。在2017年底，全国碳市场启动，到今年，有电力行业参与的全国碳市场按计划应该启动交易。”张建宇表示。
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