历史遗留污染场地修复问题研究
摘要：随着城市化的推进,历史遗留污染场地进入居民的生活圈,对周围居民产生了潜在的环境威胁和健康风险。《土十条》的出台无疑为历史遗留污染场地的修复提供了新的机遇,未来政府作为历史遗留污染场地修复的主体要进一步探讨模式选择、规划、资金、公众参与方面。
近年来发生的土壤污染事件，再一次将土壤污染防治推向了公众视野，由于土壤污染具有隐蔽性、潜伏性、长期性的特性，且需要投入大量资金和时间，从而导致很多污染土地得不到及时修复，影响群众的身体健康。“十三五”规划中已经写入了土壤修复，”土十条“中也明确表示到2020年污染地块的安全利用率要达到90%以上。因此，加快对历史遗留污染场地的修复刻不容缓。
一、历史遗留污染场地修复概述
常州外国语学院毒土地事件无疑是一个热门事件，但本质上说它也是一块污染场地。污染场地在美国被称为brownfieldsites，枟环境应对、赔偿和责任综合法枠将其定义为“一些不动产，这些不动产因为现实的或潜在的有毒和危险物的污染而影响到它的扩展、振兴和重新利用”。历史遗留污染场地是污染场地中的一部分，主要是指污染企业关闭、搬迁或者转让改制过程中遗留下来的污染场地，且已无法找到它的责任主体。相比其他污染场地它具有两个特点：一是它是在特定历史时期产生或由事件造成，其发生具有历史原因;二是造成污染的责任主体在那个特殊的时期下并不承担污染责任，需要进行修复时污染企业却已经灭失或不明确，这与英美国家的“孤儿地块”十分相似。土壤修复主要是利用各种技术手段来使土壤恢复到正常的功能，以消除污染土壤对周边的不利影响，保障人体健康和环境安全，并对土壤进行重新再利用。土壤修复可以分为污染场地修复和耕地修复，在修复项目中污染场地的修复占到大多数。随着城市化的推进，历史遗留污染场地由城市外围进入城市中，对周围居民产生了潜在的环境威胁，有的污染场地甚至未经完全修复就开始变身为了住宅区，严重影响周边群众的环境安全，因此需要对历史遗留的污染场地进行修复。
二、历史遗留污染场地修复存在的问题
关于常州外国语学院毒土地这个事件各种评论和报道都有，虽然其并非历史遗留污染场地，其能够确切找到污染主体。但它也是由政府去进行修复的，从它的修复中也可以洞察到一些政府作为修复主体去进行历史遗留污染场地修复中可能存在的问题。
(一)我国目前缺乏系统性的土壤修复法律法规。污染场地修复是使遭受污染的土壤恢复正常功能的重要措施，是污染防治的重要一环。一是我国还没有一部基础的《土壤防治法》，关于土壤修复的规定一般散见在其他法律法规中，例如《环境保护法》、《固体废弃物污染防治法》、《土地复垦条例》等。二是现有的立法多为原则性规定，分散且不具体，有的只是模糊提到，可操作性差。并没有规定具体的修复制度，多为原则性规定。三是具体规定多为相关政策，其法律层级低，效力有限。如枟工业企业场地环境调查评估及修复工作指南枠枟关于推进污染第三方治理的意见枠等，这些政策效力弱，并没有上升到法律的层面。我国目前的立法现状对于历史遗留污染场地的修复缺乏明确的法律指引。
(二)历史遗留污染场地修复主体问题。因为历史遗留污染场地的污染责任主体缺失，导致在修复主体上不能按照一般污染场地中“谁污染，谁治理”方式。枟土十条枠明确将土壤修复主体分了三个层次，依次为：污染主体，变更后继承人以及土地受让人等承担，责任主体灭失或责任主体不明确的则由县级政府承担。因此，虽然说政府相关政策规定政府承担历史遗留污染场地的修复责任，但并不是因为其土地所有者或者企业终止的原因，而是因为政府有环境保护的职能。在实践中有时能找到责任主体的污染场地有时候也是由政府来修复，这加重了政府修复的负担，也影响了历史遗留污染场地的修复。例如常州毒土地案的三个责任主体均可找到，但在实际修复中，从2010年底搬迁完毕到2014年开始修复，最后的修复依然是由当地政府进行的。可见在我国历史遗留污染场地修复主体上存在着认识不清的问题，虽然已经明确规定，但在实践中仍会出现诸多问题。
(三)土壤修复资金来源单一。“十二五”期间，中央财政将安排300亿元用于土壤污染修复，2016年新增土壤污染防治专项预算90.89亿，比2015年增长145%。高额的预算背后依然是土壤修复资金缺口巨大的现实。目前对于历史遗留污染场地进行修复的资金主要是由政府承担，也有少部分由开发商修复后再利用的。但是开发者对于污染场地进行再利用时，很难保证修复质量。例如广钢新城开发项目。面对修复资金缺乏，我国也没有像美国的“超级基金”或者台湾地区的“土污基金”，也没有明确用于土壤修复的资金筹措机制。
(四)土壤修复过程中存在监管不利。一是在污染场地修复中除非由开发商进行修复，在修复过程中就会出现政府既是污染场地的修复者又是修复的监管者这一矛盾问题。就可能在审批、监管的过程中出现问题，尤其在对修复企业的选择上，也可能出现地方保护主义的问题。二是监管执行不严。在执行机制和奖惩机制方面也存在缺失，以致于土壤出现污染以后各部门间相互推诿，逃避责任。“常州毒土地”事件中修复企业未按期完工，对于在修复过程中的一些不按照方案设计的施工行为也没有进行有效的监管。三是方案审批问题。国务院2016年取消了由省、市、县级环境保护行政主管部门进行的污染场地环境恢复方案审批。土壤修复行业鱼龙混杂，2015年从事土壤修复的企业超过了900家，随着土壤政策的推进，进入土壤修复行业的企业会更多。当前，取消恢复方案审批可能放松对方案的把控，使企业采用一些并不合理的环境恢复方式，对土壤修复产生不利影响。
三、对历史遗留污染场地修复的建议
目前，我国枟土壤污染防治法枠已经进入立法进程，到2020年基本建立土壤污染防治法律法规体系。未来完善的法律法规为我国历史遗留污染场地的修复能够提供明确的法律指引，根据现有的问题，提出如下几个建议。
(一)制定土壤修复规划。“土十条”中强调要在2017年起建立污染地块名录以及开发利用的负面清单。“明确规定要制定治理与修复规划”“突出土壤污染问题为重点，制定土壤污染治理与修复规划”“建立项目库”等，这也类似于美国的优先污染地块名单。美国环保局建立了优先污染地块的名单，根据土壤污染程序对人类健康的危害性，对周围环境的危害程度、修复的紧急性还有修复机构的管理能力等因素，建立优先地块名单。受当前资金以及技术的限制，政府不可能对所有历史遗留的污染场地都进行治理，需要进行合理的规划，来制定修复的优先顺序。根据枟土十条枠的精神，对于人口集中活动的历史遗留污染场地为重点治理，对于够对公众的身体健康或财产造成危害的历史遗留污染场地也应该优先修复。政府可以在枟土十条枠建立污染地块名录的基础上，对历史遗留污染场地进行合理的修复规划，来使有限的修复资金产生最大的修复效用。
(二)拓宽资金筹措机制。与水和大气治理不同，土壤修复所消耗的时间和经费更多，持续稳定的资金来源是其修复成功的关键。协同土壤治理修复过程中各利益方共同参与，逐步形成以环境市场机制调节为主导、政府财政资金为引导、鼓励社会资金广泛合作的融资机制，是合理解决土壤修复资金短缺的有效途径之一。
1.设立我国的土壤修复基金。美国的《超级基金法》已经实施30余年，取到了显著的成效，历史上曾经进入到国家优先名单中的地块已经被清除67%。中国台湾地区的土壤及地下水污染整治基金至2014年2月，累计发现污染场地5敞411处，农地、加油站、储槽和非法弃置场等重点污染场地已有约一半完成修复，总体修复完成率达到44.58%。可见基金制度对于污染场地的治理是很有成效的，也能在很大程度上解决目前我国资金来源单一的问题。超级基金的来源：财政拨款，环境税，基金利息罚款和投资等。我国台湾地区的土污基金的主要来源是征收费用、基金自身利息和政府拨款三大类。而我国设立土壤修复基金其主要来源也可以是征收税费、财政拨款和基金运作受益。对于历史遗留污染场地因为找不到污染主体，也不存在对其追偿作为基金资金来源的问题，但是对于能找到污染责任主体的基金进行修复后，应当对其进行追偿来填补基金资金。同时土地出让金以及环境彩票等收益亦可成为其资金来源。
2.鼓励政企合作PPP模式。目前，在历史遗留污染场地修复方面，虽然有政企合作，但是不多，采用PPP模式的就更少了。国家目前大力推广PPP模式，通过PPP模式带动更多社会资本参与历史遗留污染场地的修复。在历史遗留污染场地修复中引入PPP模式，将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用，可以解决融资问题。其实质就是政府通过给予企业长期的特许经营权和收益权来换取企业对历史遗留污染场地修复的投资。这能够减轻政府的修复资金压力，吸引社会资金进入工业污染场地中，采取PPP模式的“岳塘模式”和“新余模式”都是可以借鉴和推广的。
(三)完善公众参与机制。《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》都是环境信息公开的依据，2015年出台的《环境保护公众参与办法》支持和鼓励公众对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督，规定了举报途径及举报权利，结合我国的历史遗留污染场地，可以从以下几个方面来完善公众参与机制。
1.加大信息公开，保障公众知情权。一是要落实政府对于历史遗留污染场地的公开，使群众确实知晓相关历史遗留污染场地的情况，下放的治理资金的使用情况，相关修复企业的招投标情况。对于相关的一些数据信息，例如以后建立的污染地块名录以及开发利用的负面清单也应对公众公开。二是企业在修复过程中也要有相关的公开义务。这既包括开发者自己进行修复，也包括政府或者开发者委托第三方进行修复的企业。三是对于公众无法行使自己合理的知情权的情况下，要有相应的救济措施，例如举报，复议等。公众只有在知情权的基础上才能更好地行使自己的参与权。
2.加强公众参与。公众参与历史遗留污染场地修复，一方面要使其了解要进行修复的行为以及可能出现的情况保障其知情权，另一方面可以为公众提供献计献策的机会，这能够避免周边居民的一些误解。一是要发挥专家学者参与土壤修复的作用。历史遗留污染场地的修复具有专业性，可以通过座谈会、专家论证会的方式使修复计划更符合历史遗留污染场地的性质，避免出现修复中的二次污染。台湾的土污基金在设置自己的委员会时就规定专家、学者，不得少于委员人数三分之二，可见专家学者的作用。这就使专家学者参与到土壤修复之中，并且是其中涉及专业核心问题的部分，增强了决定的科学性，这点很值得我们借鉴。二是在修复之前通过说明会的方式，让周围群众参与修复工作。在我国台湾地区对历史遗留的污染场地进行修复前要举办公听会要优先使附近的居民参加。这些居民主要是指居住在周围1公里范围内的居民，历史遗留污染场地的存在以及在修复的过程中可能对周围居民的环境安全和身体健康造成影响，通过这种方式听取他们的意见能够避免一些误解和问题。三是充分发挥新媒介的作用。政府网站、微博、微信平台等途径都可以变成公众参与的渠道。我国这几年政府通过新媒介进行公众互动取到了良好的成效，在我们对于历史遗留污染场地的修复中亦可通过这些新平台征询公众意见，集思广益。
四、结语
“土十条”提出了明确的立法进程、措施、部门责任分配，对我国土壤污染防治工作作出了系统且全面的规划与部署，对历史遗留污染场地的修复提供了新的机遇。历史遗留污染场地的修复需要多元化的方式，需要政府主导、企业参与、公众参与以及社会监督，才能真正实现对其可持续利用。
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