如何管好水污染防治资金？
更新时间：2025-01-23 10:22
来源：环境经济杂志
作者: 方莹
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【谷腾环保网讯】近年来，中央财政安排生态环境资金逐年增加，2024年中央生态环境资金规模达到691亿元，较上一年度增长2.98%。
目前，全国重点区域、重点流域水污染防治工作已全面展开，涉及的项目均在稳步推进中。
青海芦花湾水生态公园水质改善明显。
水污染防治资金项目管理取得的成效
水环境得到有效改善
水污染防治资金是打好污染防治攻坚战的首要资金保障。2016年以来，中央财政资金下达资金规模逐年上升，累计下达水污染防治资金1674亿元，在中央专项资金的引领下，围绕《水污染防治行动计划》重要目标，污染防治攻坚战成效显著，水环境得到有效改善。
以地表水为例，2023年，全国地表水水质达到或优于Ⅲ类的断面比例为89.4%，较2016年上升21.6个百分点，超出“十四五”目标4.4个百分点。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域及西北诸河、西南诸河和浙闽片河流水质优良（Ⅰ—Ⅲ类）断面比例为91.7%，同比上升1.5个百分点。
水污染防治资金绩效显著
一是社会经济效益成绩明显。水污染防治资金的逐年增加，推动了地方和社会资本共同参与水污染防治工作。从经济效益看，水污染综合治理项目通过系统性管理和有力的治理措施，减少了治理成本，提升了水资源利用效率；推动了相关产业的快速发展。从社会效益看，水污染治理项目改善了饮用水质量，公众的生活质量和幸福感不断提升；优化了生态环境，自然环境的服务功能明显增强；水污染综合治理项目的实施及宣传教育活动，提高了公众环保意识和参与度。
二是生态环境质量稳中改善。2023年，按照党中央、国务院决策部署，生态环境部协同地方积极推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，加大推进美丽中国建设力度，生态环境质量实现稳中改善。如重点流域水质改善明显，长江干流国控断面连续4年达到Ⅱ类水质，黄河干流国控断面连续两年达到Ⅱ类水质，母亲河正逐步恢复生机活力。
三是生态环境可持续影响深入发展。生态保护补偿是生态文明制度建设的重要组成部分，是协调地区间利益关系的重要制度。截至2023年底，安徽、浙江、江苏等21个省份签署20份跨省横向生态补偿协议，陕西、湖南、贵州、内蒙古、黑龙江5省（区）针对辖区内重点河流开展了流域生态补偿，累计分别安排引导资金80亿元和40亿元。以新安江流域为例，安徽、浙江两个省份通过资金补偿、对口协作等方式建立多元化补偿关系。设立新安江绿色发展基金，首期规模20亿元，支持生态治理和环境保护、绿色产业发展。
四是人民群众对生态环境的满意度不断提升。生态环境保护坚持精准治污、科学治污、依法治污，采取适宜策略和方法，高标准打好污染防治攻坚战，有针对性地解决生态环境问题，水环境的“含金量”显著提升。人民群众对生态环境的满意度从2017年的不足80%提升到2023年的91%以上。
水污染防治资金管理中存在的主要问题
资金绩效管理中的定位和作用认识不足
水污染防治资金，是通过预算由政府安排下达的资金，专门用于支持水污染防治和生态环境保护。近年来，仍有地方存在申报项目数量不均衡、申报质量参差不齐、对重点支持方向理解不到位、申报主体不适合等问题。
一方面，对编制水污染防治资金项目积极性较高，以多争取一点水污染防治资金而做预算为目的，没有根据实际情况编制预算，在治污中只着重过程管理，资金用在水污染方面的总体成效不理想。另一方面，对水污染防治资金绩效管理中的定位和作用认识不足，管理水平良莠不齐，对政策规定和要求理解不够深入透彻，存在申报意愿不强烈的现象。有的地方项目谋划及通过率不足，项目入库率不高。如陕西省相关地市生态环境部门储备库项目数量、体量均未达到全省平均水平，需要进一步强化项目储备。
资金预算编制缺少科学性和合理性
预算是做好水污染防治资金管理的基础，主要是通过事前的预测，对全年的水污染防治进行规划，并以此发挥控制作用。在水污染防治项目编制时，有些生态环境部门前期准备工作不充分，往往是凭主观按上年的水平确定来年的治污资金，工作随意性大。对于水污染防治专项资金如何按实际进行编制，缺乏操作性强的标准和根据。
因此，水污染防治所需资金的预算编制数据，不能精准反映全年水污染防治对资金的需求，从而导致水污染防治资金要么有一定结余，造成资金闲置，未充分发挥效益，如某地人民政府有3383.43万元中央水污染防治资金结存超过1年，其中2497.67万元结存超过两年；要么水污染防治资金不足，影响水污染治理效果，预算执行可操作性不强。
资金管理缺乏有效监控
一是管理意识淡薄，重申报轻管理，水污染防治资金到位后，监督管理制度不健全，影响了治污工作的正常运转。二是对水污染防治资金的使用缺乏必要的监督和严格审查，水污染防治资金的收支流程不规范，存在随意列支、违规占有或作他用的现象。三是财会人员与项目管理脱节，对具体业务不理解，缺乏专业知识，难以根据水污染防治进度合理安排资金，致使财务监督流于形式，水污染防治资金使用效益不明显。
部分项目推进有待加快
水污染防治资金主要用于水污染治理、水生态保护修复、地下水生态环境保护等工程项目，在开工前需开展用地审批、防洪审批等手续，审批涉及住房和城乡建设、水利、自然资源等多个部门。部分地方对前期准备工作认识不足，资金下达后才开展前期工作，致使项目推进缓慢，未能按计划落地，已实施的项目推进迟缓，已建成运行的项目竣工验收迟延。如湖北省黄石市山南污水处理厂在资金下达后实施阶段发现，原用地规划红线中58亩属于大冶湖防洪用地，若占用该地块将会严重影响防洪功能，导致项目推进缓慢。
部分项目在管理中存在薄弱环节
部分项目形成后资金使用未及时统筹，一些地方政府财力比较困难，出现中央资金支持与环境质量改善无关，如某取水点整治工程，该项目建设内容主要是将邛海饮用水取水点通过管网向东延伸280米，并对原取水泵房进行改造，目的是扩大邛海水厂取水能力，解决枯水期城市整体供水能力下降的问题。治理设施建设、监管等相互脱节的状况不同程度存在，地方财政部门在项目管理过程中的角色被削弱，存在部分水污染防治资金管理不规范的现象，项目完成后绩效评价不深入，缺乏项目运转效能、运转效益及投入产出比的综合评价。
资金支持方向与地方亟待解决的环境问题存在差距
部分省份水环境压力大来源于城镇及农村生活污水收集处理能力不足、农村面源污染防治困难等，水生态压力来源于对水生态本底调查与摸底情况不深入，无法针对性开展进一步修复措施，这些与当前中央水污染防治专项资金在重点流域水污染防治方面以生态修复为主导的支持方向有较大差距。
加强水污染防治资金管理的建议
编制技术指南和投资标准，提高地方项目谋划水平
对于地方项目谋划水平不高、通过率欠缺的问题，一是要结合对地方生态环保督察中找出的突出问题和原因，编制水污染防治资金重点支持清单，指导地方政府找准项目谋划方向。二是要研究并下发不同类型项目编制技术指南、投资估算标准及有关管理办法，指导地方有关部门开展集中式饮用水水源地保护、水污染治理、水生态保护修复、地下水生态环境保护等项目方案的编制。通过自上而下与自下而上的筛选、完善、深化项目，不断提升项目谋划的质量，提高项目编制的可行性和可操作性。
同时，上级生态环境部门要加强对项目投资的审核把关，严格项目审核要求，对未提交土地审批、防洪评价等前期手续的项目不得入库，促使地方做实做细项目前期工作，将可能存在的问题消灭在萌芽状态，从而提高储备项目质量，通盘谋划好资金的分配。
根据地方污染实际，扩充资金支持范围
结合水污染防治资金重点支持清单，针对地方因经济发展落后造成污水收集及处理等环境基础设施建设滞后的问题，探索地方出资为主、水污染防治资金支持为辅的支持模式，鼓励引导地方开展相关项目的实施，切实改善区域水环境质量。
目前，水生态考核工作正在有序开展。地方政府普遍反映水生态监测现状能力不足，人员与监测设备缺乏，需尽快制定水生态监测发展规划与能力建设方案，建立以“水生态系统健康”指标为核心，以“水生境保护”“水环境保护”“水资源保障”等三方面指标为支撑的监测指标体系，完善水生态长效监测及评估机制。水污染防治资金可将地方水生态现状摸底调查、水生态监测能力提升、水生态监测人才队伍建设纳入支持范围。
强化预算管理，提升项目管理水平
第一，要加强预算管理工作，不断深化水污染防治资金预算管理意识，保证相关管理措施既健全又能有效地执行。目前，生态缓冲带、人工湿地、河湖水生态修复等类型项目在各个地方实施。要建立和完善预算执行报告和跟踪机制，提高信息公开透明度并及时公示资金分配使用情况。要建立和完善评估制度及监督机制，将项目实施成效评估纳入项目管理中。资金执行结束后，对项目的实施成效是否实现预期目标、运行是否正常等进行评估和监督检查。
第二，要提升项目管理水平。认真开展项目前期调研，科学编制项目实施计划，合理编制预算。项目执行期间，积极做好细化项目预算编制，如当年项目建设情况、分配资金等。建设单位应确保项目建设过程及进度的正常，及时对项目进行绩效自评，配合上级部门监督及问责追责工作，使专项资金的使用效益实现最优化。
建立项目执行监管及成果会商机制
目前，部分地方财政不足，对有效提供配套资金有一定困难，水污染防治资金存在无法启动或挪作他用的风险。可建立水污染防治资金调度及成果会商机制，给各流域生态环境部门开放水污染防治资金项目库的系统行使权限，有利于把握项目申报全流程信息。有关生态环境部门可结合对水生态环境的掌控、对重点项目资金的使用、项目实施及项目绩效等进行评估督导。
加强基层管理人员培训
当前，基层管理人员管理水平欠缺，对政策规定和要求的理解不透彻。不敢管、不会管和不愿管等现象时有发生，加强基层管理人员水污染防治的业务培训势在必行。一是在项目申报阶段，学习水污染防治资金支持方向、项目可研编制深度，把握项目申报的成功率。二是在项目的实施阶段，学习并熟知水污染防治工程不同阶段的推进程序、资金管理要求和绩效评价方式等。三是加强预算绩效管理的学习，将绩效理念及方法深度融入水污染防治资金的编制、执行、监督全过程，学习和掌握绩效目标管理、评估机制、绩效运行监控、绩效评价和成果应用等内容。
建立项目实施层面的协同审批机制
地方政府应积极探索建立环保类项目协同审批机制，推进项目前期联合策划、设计阶段联合审查、开工事项联合办理的工作模式。特别需加强项目入库后，设计阶段的协同审查和开工事项的协同办理，组织相关审批部门对项目开工前事项的联合审批，优化审批流程，助力项目建设，加快实施和推动水污染防治资金的聚力增效。
（作者单位：长江流域生态环境监督管理局上海生态环境科学研究中心）
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