上海市污水处理项目TOT模式融资问题与对策
1 引言
在市场经济条件下，作为公用事业的环境治理、水处理等项目也已转变为商品形态。根据市政府“积极探索社会主义市场条件下加强环境保护和建设的运行机制”的要求，许多工程项目纷纷进行了投融资机制的改革，吸引多元化社会资金投入到市政工程项目领域，并取得了很大的成绩，然而城市环保设施作为市政工程一直以来都是由政府投资、建设和管理，由于政府财政可支配部分十分有限，承受着巨大的压力，因此可能导致城市环保设施的运转艰难，管理和技术滞后。
上海要实现建设成为“国内外最适宜发展创业和生活居住的城市之一”的目标，水环境的治理迫在眉睫，治水的关键是治污，而治污的重点则是污水处理项目的实施。实现环境保护和上海经济发展的“双赢”局面，有必要通过各种融资方式和市场化的运行模式来拓展上海的污水处理项目的投资渠道，提高污水处理设施的运营效率和国际化水平(上海石洞口污水处理厂国际招商方案策划报告.同济大学课题)。
本文就上海市污水处理项目利用TOT（移交－运营－移交）模式进行融资的问题进行一些有益的探索。
2 TOT融资方式及特点
TOT模式是指政府对其建成的基础设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产或特许经营权，投资者在购得设施或取得特许经营权后，组成项目公司，该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润。合同期满后，投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府[1]。
从本质上看，TOT模式是政府将城市环境基础设施租赁给投资者的一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金。通过TOT模式，政府可以回收设施建设资金，同时也解决运营问题。对于项目公司而言，由于其受让的是已建成且能正常运营的项目，不需承担建设期的风险，尽管投资回报率会略低于BOT模式，但对投资者仍有较大吸引力。从T—O过程来看，具有贸易性质，其标的为基础设施一定期限内的现金流量，但从TOT整个过程来看，具有租赁性质，只不过租金是一次性支付的，具体TOT融资方式有以下几个特点[2]：(1)以现有投产项目为基础，社会投资者与新建项目完全割裂开来没有直接关系；(2)投资者拥有该项资产的经营权，通过该项资产取得的现金流量收回全部投资和合理的回报； (3)政府收益提前，提高基础设施的流动性，从而加快基础设施的建设；(4)双方风险比其他融资方式较低。
上海市在基础设施建设筹资方面,已经有过TOT方式的尝试。例如上海南浦大桥、杨浦大桥和隧道，通过出售49%的专营权，筹集了大量资金，共筹资25亿元，用于徐浦大桥的建设。沪嘉、沪宁高速公路上海段，也采用了这种融资办法[3]。
其他一些省市污水处理项目已进行了TOT融资方式的的尝试。深圳龙岗区的横岗污水处理厂TOT项目签定的合同转让价格为1.2亿元，企业特许经营权年限为20年，投资回报率为9.08%。
北京市政府决定建设第九水厂三期工程，因缺乏资金，将北京市第九水厂一期工程20年的经营权以15亿元人民币的价格转让给北京市控股有限公司，转让所得用于北京市第九水厂三期工程的建设。
3 污水处理项目TOT方式融资的影响因素
3.1 技术工艺要求
在融资方案设计中必须结合该项目的特点，注意项目中关键技术的成熟度、同类项目的技术水平，分析污水处理工艺、污泥处理工艺、主体硬件质量寿命和运行保障，高程设计、建筑结构设计、排放口设计、围堤工程、电气设计、仪表指控及通讯设计、给排水设备设计、通风设计等技术指标。同时还必须认真地关注保证实现项目技术水平的各项工艺条件和运作流程。只有这样才能对项目在技术上的可操作性，做出正确的评估。
3.2 污水处理水量
污水处理项目的污水处理量是融资方案中一个极其重要的问题，它直接影响着污水处理项目融资的总额和投资回报。但是，由于我国污水处理项目建设管理的问题，很少对项目污水处理量进行精确的测算，融资项目在运营实施后实际的污水处理量低于项目的设计处理量能力，导致项目的经济性不能很好地实现。
3.3污水处理费
污水处理单价直接影响招商融资的吸引力。从目前来看，上海市污水处理价格为每立方米0.70元，低于污水处理实际成本，如果不调整污水处理单价，将很难实施国际融资，也很难保证污水处理设施的正常运行。上海市污水处理收费应该根据建设部的相关文件，采取排污费高于污染治理成本并略有盈余的原则，确定科学合理的污水处理收费政策和污水处理收费计收体系，以保证上海污水综合整治项目的可持续发展。
3.4水质
上海污水处理工程项目主要处理的污水是苏州河污水合流后排入各干线的污水，污水成分十分复杂，多为难处理、难降解的工业废水，所以对单一污水处理工程的处理效果会产生至关重要的影响。因此在实施国际融资招商时，应由上海市政府职能部门加强对污水处理设施接纳污水水质的监测，控制源头，调节污水水质，以保证污水处理设施接纳的污水水质达到设计要求，满足国际招商技术文件的规范要求。
3.5 行政管理环境
作为公益性事业，水务由政府来主导无可厚非，但政府的主导作用不能代替水务企业的市场化竞争。上海的水务名义上由政府统一管理，但实际上是“多头管理”，污水归集、排放、管道、污水厂等部门间缺乏协调，由此带来了很多弊端，这会对污水治理的国际招商带来诸多问题。因此，政府的各个职能部门必须在行政管辖和政策实施方面进行有效的协调，打破部门间各自为政的局面，实现有效的配合管理。特别是在国际招商融资企业资质的认定、审核、市场准入等方面要进行有效的协调，从而提出符合国际规范的相关技术文件和指标体系。
3.6相关政策和法律问题
按照世贸组织规则和我国对外承诺，污水处理工程项目建设运营融资的过程中必须完善相应的法律法规。在实施上，污水处理项目国际融资招商过程中特别要关注的是污水处理的特许经营权问题、税收政策问题以及有关的手续问题。项目在实施过程中应该由政府发文，同意并给予融资方投资运营污水处理工程项目的特许经营权，并由政府或政府委托的职能部门和承让方签订特许权协议，在办理转让手续过程中应该充分满足WTO中的国民待遇等相关原则，体现政府行政管理的国际化水平。
3.7转让定价问题
转让定价是转让协议能否达成的关键。由于TOT项目融资需要经过国有资产管理部门的审批 , 为防止国有资产流失，经营权的合理定价是必须的。收益现值法可以比较真实的反映拟转让的项目经营权的真实价值，其关键是投资回报率的确定。由于我国国内投资环境 ,尤其是投资软环境如法律环境、行政环境方面的问题 ,加大了承让方在经营期间的预期风险，承让方一般要求比较高的回报率。因此需要做好设施转让前的资产评估，确定合理的投资回报率。
3.8特许期结束的转让
承让方在招标书中给出的在经营期满之后技术装备完好率的承诺，以及完善的设备更新维修档案等文件是本项目在决标过程中的主要决策依据，从而保证转让期满收回污水处理厂经营权后的污水处理设施的正常运营。
经营期满后，一方面可以在设备完好率符合一定要求的基础上收回设施自己经营；另一方面，可延长特许经营权的转让期限，承让方可优先取得特许权资格。
3.9风险
鉴于各级各类污水处理项目的工艺、技术、资金和运营成本等的变动可能导致较大的经营风险和技术风险，因此，建议一般的污水处理项目在转让期上给予运营投资方2～3年宽延期的同时，必须对技术风险可能导致的污水处理设施运行过程中的问题给与充分的重视，从而保证转让期满收回污水处理厂经营权后的污水处理设施的正常运营。
由于一般的污水处理项目运营周期长达达20、30年，不可避免会存在资金的汇率风险，在项目招商过程中，应考虑汇率风险可能导致的招标价格的变动。
政府也应适当分担一些风险，例如承诺在特许权期限内，上海市政府不再重复建设与之有竞争性的另一项目，如一定有必要另上新项目，承让方有优先权。同时，参照国内其他污水处理项目的经验由地方政府核准承让方在经营期间暂不缴所得税、营业税减免和其他地方性规费减免的各种政策。
4 结论
污水处理项目采用TOT的融资方式，一方面有利于降低政府的初始资金投入，提高工程项目的运行管理水平和运行的稳定性，同时还能大大减轻政府的经济压力；另一方面通过有效的国内外融资，筹集大量的建设资金，可以加快基础设施建设的步伐，
建立污水处理项目TOT融资模式的实质是政府通过资金和其它资源的互补性整合，与拥有技术资源和资金资源的一方实现合作经营的一种模式。这种模式涉及经济、金融、管理、技术、法律、国际关系、文化、语言等多方面的知识，以及运用这些知识的能力、经验和技巧。污水处理项目TOT融资模式是参与双方或各方共同实施的商业系统工程，因此，对污水处理项目TOT融资应该满足以下原则：
4.1科学性。由于污水处理项目建设运营融资是以污水处理工程为载体，不可避免的有其相关产业的技术内容。因此在设计融资方案时，必须透彻地了解和科学地评估污水处理工程项目的技术内容和经济测算。
4.2可行性。建设运营融资方案的可行性包括技术可行性和经济可行性。技术可行性分析，主要应以专业污水处理工程设计院所提供的相关报告为依据，分析技术和工艺的先进性、污水处理水质的标准、经营期设备的完好率等；经济可行性分析，必须贯彻收益弥补成本的原则。
4.3市场化。污水处理项目建设运营融资方案的设计应以国际通行的市场化原则和方法进行设计。
4.4双赢的。双赢是成功的基础，污水处理项目在招商引资过程中应体现WTO的相关原则，权利和义务对等。只有建立在满足参与各方各自利益的基础上，设计为各方共同接受的国际融资方案和体系才能有效实现污水处理项目的国际化。有时从自身的战略利益考虑做出较大的战术让步也是需要的和明智的。
4.5有利于城市环保整治的可持续发展。融资方案应有利于尽快回笼建设资金，满足政府市政项目建设的资金需要；有利于污水处理工程的周期建设、安排资金和实施运行，保证污水处理设施的完好性和有效的持续运转。
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