中国危险废物管理制度与政策
危险废物是固体废物管理的重点, 是近年来在环境保护中日益受到重视的领域。危险废物是具有毒性、反应性、易燃性、腐蚀性、感染性等危险特性, 对人类健康和环境造成重大危险或有害影响的固体废物。危险废物产生量逐年递增, 我国目前年产生总量约为1 000万吨, 危险废物主要以综合利用、贮存和处置为目的, 约各占三分之一。我国在危险废物的集中处置领域尚处于探索和起步阶段, 各省、自治区和直辖市的危险废物综合利用、贮存和处理处置处于一个较低的水平。从1996年到2003年, 全国危险废物累计贮存量已达到3 056.9 万吨, 历年堆存的危险废物主要有含铬废渣、无机氰化物废渣、含氰废渣、蒸馏残渣、含重金属污泥、苯胺焦油及电镀污泥等。危险废物的管理与污染控制已经摆上了各级政府的议事日程, 对其进行有效管理成了当务之急。自90年代来, 我国已陆续颁布了一系列危险废物污染控制管理法规、规范和标准, 为固体废物的环境管理发挥了重要作用, 但是在实际的操作过程中, 仍存在一些问题。
一、危险废物管理制度的现状分析
1.危险废物管理法律和有关规章《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》( 以下简称固体法) 于1996 年制定颁布, 于 2004 年重新修订。该法的制定使得固体废物的环境管理得到了高度重视。固体法全面规定了固体废物环境管理制度和体系, 包括监督管理、污染防治、危险废物管理特别规定、法律责任和附则等部分, 在危险废物污染环境防治特别规定中对危险废物的产生、收集、运输、转移、包装、贮存、利用、处置、设施建设、监督管理等活动有比较系统的要求, 明确规定了危险废物管理的具体方案和责任。对于危险废物的管理制度主要包括以下8个方面:
(1) 申报登记制度: 固体法规定, 国家实行工业固体废物申报登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定, 向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。1992年国家环境保护局制定了《排放污染物申报登记管理规定》, 规定了产生固体废物的单位应进行申报登记。
(2) 统一鉴别制度。固体法规定, 国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门制定国家危险废物名录, 规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法和识别标志。世界上许多国家采用了“名录”或“清单”的方式来确定危险废物的种类和范围。对列入名录的危险废物实行严格管理。如美、英、日、德、比利时、瑞典、丹麦、荷兰等国, 均在法律中规定或确认了这一制度, 1998年我国颁布了《国家危险废物名录》, 列出了47个类别的危险废物; 而1996年发布了《危险废物鉴别标准》。
(3)代处置制度: 产生危险废物的单位, 必须按照国家有关规定处置危险废物, 不得擅自倾倒、堆放; 不处置的, 由所在地方政府环保部门责令限期改正; 逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的, 由所在地方政府环保部门指定单位按照国家有关规定代为处置, 处置费用由产生危险废物单位承担。
(4)排污收费制度: 以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的, 应当缴纳危险废物排污费。2003年, 国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》, 并配套制定了《排污费征收标准管理办法》, 对危险废物排污费的征收标准、征收方式和使用要求作出了规定。
(5) 经营许可证制定: 从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位, 必须向县级以上地方政府环保部门申请领取经营许可证。 2004年国务院颁布的《危险废物经营许可证管理办法》规定了这一方面的要求。
(6)转移联单制定: 转移危险废物的, 必须按照国家有关规定填写危险废物转移联单, 并按规定进行申报。1999年国家环境保护总局颁布了《危险废物转移联单管理办法》, 规定了危险废物转移联单制度的具体实施办法;
(7)预提留制度: 重点危险废物集中处置设施、场所的退役费用应当预提, 列入投资概算或者经营成本。但是到目前为止, 还没有制定具体的管理办法, 因此也没有正式实施。
(8)管理计划制度: 产生危险废物的单位, 必须按照国家有关规定制定危险废物管理计划, 并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。此外, 作为巴塞尔公约签署国, 我国需要遵循公约的有关规定, 禁止在未征得进口国同意的情况下向其他缔约方出口危险废物。如果认为某种废物不能得到环境无害化管理, 缔约方应防止此类废物进口, 也不得向非缔约方在内的国家出口该类危险废物。同时格局我国法律, 禁止经中华人民共和国过境转移危险废物。
针对固体法对于危险废物的管理要求和原则, 2001年国家环保总局等部委共同颁布了《危险废物污染防治技术政策》, 提出了危险废物管理目标和总的原则, 并就危险废物的减量化、收集和运输、转移、资源化、贮存、焚烧处置和安全填埋处置、特殊危险废物污染防治、处理处置相关技术和设备等方面提出了一系列的指导方针和原则。
废弃危险化学品作为一类特殊的固体废物, 2005国家环保总局颁布了《废弃危险化学品污染环境防治办法》, 废弃危险化学品属于危险废物, 适用于国内废弃危险化学品的产生、收集、运输、贮存、利用、处置等活动, 包括了实验室产生的废弃危险化学品; 提出了无害化处置的原则; 提出了产生者应当申报等。为加强对医疗废物的管理, 国务院2003年颁布了《医疗废物管理条例》, 对医疗废物的产生、收集、运输、贮存和处置的有关管理做出了规定。为落实这一条例, 卫生部和国家环境保护总局联合颁布了《医疗废物管理行政处罚办法》。
2.标准和规范
根据固体法的要求, 目前可适用于危险废物管理的标准和规范主要分为两个方面, 即鉴别标准和污染防治标准。
(1)危险废物鉴别标准
根据固体法, 危险废物是指列入国家危险废物名录或根据危险废物鉴别标准和方法认定的具有危险特性的固体废物。
①国家危险废物名录: 1998年实施的《国家危险废物名录》是危险废物管理、分类和鉴别的重要技术文件, 列出了危险废物的类别、编号、主要危害和主要产生来源。农药废物被列在该名录的HW04类, 产生来源包括来自杀虫、灭菌、除草、灭鼠和植物生长调节剂的生产、经销、配制和使用过程中产生的废物。 ②危险废物鉴别标准: 1996年国家环境保护总局颁布了系列危险废物鉴别标准: 危险废物鉴别标准- 腐蚀性、急性毒性初筛和浸出毒性鉴别。与标准配套的还制定了固体废物或危险废物实验方法或分析方法标准。
这些鉴别标准和方法是实施危险废物管理的重要技术支持。
(2) 危险废物污染防治标准和规范
自1999年开始, 国家环保总局陆续颁布了危险废物污染控制系列标准,《危险废物焚烧污染控制标准》、《填埋污染控制标准》和《危险废物贮存污染控制标准》。这3个标准分别从不同的控制指标对危险废物的处理处置提出了具体的要求。
《危险废物焚烧污染控制标准》对焚烧厂选址原则、焚烧物的要求、焚烧炉的技术条件、废物贮存、污染物的排放、环境监测等提出了要求, 尤其对多氯联苯 ( PCBs ) 的焚毁去除率和二恶英类( PCDDs 和PCDFs ) 的排放限值提出了规定;《危险废物填埋污染控制标准》对废物的入场条件、选址、填埋场设计与施工、填埋场运行管理、填埋场污染控制、填埋场封场、监测等有技术指标或原则要求;《危险废物贮存污染控制标准》对废物的贮存容器、贮存设施的选址与设计、贮存设施的运行与管理、贮存设施的安全防护与监测等有技术指标或原则要求。
1991 年国家环保局专门制定了《含多氯联苯废物污染控制标准》, 规定了含多氯联苯废物污染控制标准值以及处置方法, 适用于含多氯联苯废物的收集、贮存、运输、回收、处理和处置等。为配合《医疗废物管理条例》的实施, 陆续编制颁布了《医疗废物集中处置技术规范》、《医疗废物专用包装物、容器标准和警示标识规定》、《医疗废物焚烧炉技术要求》、《医疗废物转运车技术要求》、《医疗废物专用包装物、容器标准和警示标识规定》; 为配合全国危险废物和医疗费集中处置设施建设规划的实施, 陆续编制了《医疗废物化学消毒集中处理工程技术规范》、《医疗废物微波消毒集中处理工程技术规范》、《医疗废物集中焚烧处置工程技术规范》、《危险废物集中焚烧处置工程建设技术规范》。这些标准和规范对规范危险废物处理处置技术和污染控制起到了重要作用。
二、存在的问题
固体法第四章“危险废物污染环境防治的特别规定” 对危险废物的产生、收集、运输、转移、包装、贮存、利用、处置、设施建设、监督管理等活动有比较系统的要求, 明确规定了危险废物管理的具体方案和责任。但是实际操作表明, 与之配套的危险废物管理规范、标准和处理处置技术还很不完善。急性修订和补充完善。主要表现在以下两个方面。
1.危险废物鉴别体系
危险废物鉴别标准和方法是危险废物管理的技术基础和关键环节。首先, 我国到目前为止还没有建立完善的危险废物鉴别程序指导, 危险废物的鉴别和分级管理比较混乱, 这样增加了危险废物管理成本, 效率也比较差; 其次, 由于没有深入研究我国危险废物产生特性和污染特征, 我国制定的危险废物名录仅仅是参照了巴塞尔公约编制的, 造成了其既无法真正实施, 也与我国的实际情况相差很大; 再者, 在目前实行的危险废物鉴别标准中缺乏有关易燃性、反应性、感染性等危险特性的鉴别标准。在腐蚀性鉴别标准中缺乏非水溶液腐蚀性、液态物质腐蚀性等标准项目, 其中浸出毒性鉴别主要以无机重金属为主, 而有机物的浸出毒性鉴别标准目前还没有制定, 并且鉴别体系缺乏完整的理论基础, 与鉴别标准配套的分析方法还不完善, 很多都是参考了水质量标准规定的方法和国外标准方法。
随着固体法的修订, 这些问题更为突出, 亟待解决, 在“十五”攻关中, 中国环境科学研究院等单位组织专家对危险废物鉴别体系进行了研究, 完成了《国家危险废物名录》( 修订稿) 和《危险废物鉴别标准》( 修订稿) 征求意见稿的编制, 并对危险废物鉴别方法标准和技术规范进行修订和制定。
2. 危险废物处理处置的相关标准
我国危险废物年产生量1 000 万吨, 其中以贮存、综合利用和处置为目的约各占1/3。尽管我国颁布了危险废物的焚烧、填埋和贮存污染控制标准。但在实际操作过程中, 这3个标准还不够完善, 存在一些问题, 并且缺乏以综合利用为目的污染控制标准和其他处置途径的污染控制标准。
首先, 由于危险废物处理处置技术和标准的不完善, 使得大量的危险废物处于贮存状态, 从 1996 年到2003 年, 全国HW累计贮存量已达到3 056.9万吨, 但是危险废物贮存管理制度和贮存设施技术规范的不统一致使贮存的方式多种多样, 并且贮存点分散。这样不仅导致了重复建设, 浪费大量资金, 也不利于进行统一管理, 并且对于贮存废物的安全性也很难得到保证, 由于危险废物所具有的特殊性质, 其处于这样一种不稳定状态的临时贮存设施内, 仍然具有极大的危险性。
其次, 尽管从统计数据上分析, 综合利用量占危险废物总量的 1/3以上, 实际上, 综合利用水平还处于一个较低的水平, 基层单位对综合利用的理解也有差别, 二次污染较为严重。因此急需制定各种危险废物的综合利用污染控制标准和综合利用产品的环境保护质量标准。例如在我国, 铬渣属于危险废物, 但是其进行预处理( 或解毒) 后可能已失去了危险特性, 适合用于制砖或铺路材料等用途, 如果仍然不加区分全部按照危险废物进行管理不尽合理, 会严重挫伤企业进行处理的积极性。
根据统计, 每年危险废物处置量约300万吨, 危险废物的处置方式有主要有填埋和焚烧, 但是进入危险废物集中处置场( 焚烧或填埋) 进行安全处置的危险废物不到 50万吨。即250吨危险废物是各产生行业自行处置或是分散处置。因此, 应该根据我国国外制定更为合理的处置标准和技术规范。
三、修订与补充制定的建议
鉴于我国危险废物管理的要求和紧迫形势, 综合考虑危险废物在实际管理过程中存在的问题, 根据我国国情, 建议从以下几个方面完善危险废物管理体系:
1. 进一步完善工业固体废物申报登记制度, 除严格申报废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料明外, 还需申报运输、贮存和处理处置过程中的污染事故和污染监测数据, 明确我国危险废物产生特性和污染特征。同时开展工业固体废物 /危险废物产生、处理处置和污染现状的调查, 为我国危险废物的管理和标准的制定提供基础依据;
2. 完善危险废物鉴别体系, 主要体现在危险废物名录、特性鉴别标准和方法, 危险废物鉴别是危险废物管理的技术基础和关键环节;
3.修订和补充危险废物通用污染控制标准, 如贮存标准; 同时开展除焚烧和填埋外的其他处置方式的开发和研究, 如深井灌注、土地耕作等, 并制定相关标准。
4.完善制定危险废物专用污染控制标准。对于某种废物, 如果经过严格的处理并用于特定的用途, 对环境的危害在可接受范围内, 可对其进行豁免。因此需要制定以下两个方面的标准: (1) 制定以综合利用为目的污染控制标准, 无论是危险废物的贮存还是最终安全处置( 焚烧或填埋) , 都不是废物的最理想处置方式, 对环境始终存在危害和威胁, 因而鼓励企业进行危险废物以综合利用为目的的处理处置方式尤为重要, 但是若不加有效监管, 极容易造成二次污染, 故制定相关规范和标准是其中的关键。(2)根据废物的特性, 制定专用的处理处置污染控制标准。部分废物经预处理后其中的危害组分降低, 可能已经失去危险特性或是对于环境的危害在可接受范围内, 如果仍然按照危险废物管理, 废物产生者难以承担, 不利于危险废物的管理, 因此可以考虑这类废物不按照危险废物进行管理, 允许进入一般工业固体废物填埋场或是与生活垃圾共处置, 这也是发达国家的通常做法, 例如德国和英国都制定了危险废物进入一般生活垃圾填埋场共处置标准。
5.制定专门管理法规或控制标准。由于危险废物的产生数量、特性和污染特征差异较大, 如果按照统一规范或标准管理难以操作, 并且技术和资力上也难以达到, 因此应该根据废物在数量和危害特性上的不同制定相关的专门的管理办法和标准, 包括特别管理废物条例( 如医疗废物、废电池等) 、小量豁免条款等, 这也是发达国家的惯例, 如美国环保署规定家庭废物不按照危险废物进行管理( 单独管理) , 医疗废物进行特别管理。目前我国颁布了《废电池污染防治政策》、《含多氯联苯废物污染控制标准》和《医疗废物管理条例》, 这些规范和标准对于特定废物管理起到了积极作用, 但是类似的废物还有很多, 如铬渣, 石油钻井含油废物等, 急需专门的管理规范或污染控制标准。
6.规范危险废物的特殊处置技术。危险废物的处理处置技术在不断发展, 已经出现了一些新技术, 如水泥窑共处置技术、废矿井处置技术、地下深井灌注技术等。因此需要对这些技术的发展和环境影响进行研究, 制定符合技术发展趋势和我国国情的标准、规范, 促进并规范新技术的发展。
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