渭干河流域水资源综合管理思考
摘要：水作为一种自然资源和环境要素，其形成和运动具有明显的地理特征，它是以流域为单元构成的统一体。流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、以及水量水质相互关联，相互影响，流域水循环不仅构成经济社会发展的资源基础，生态环境的控制因素，同时也是诸多生态问题的共同症结所在。
关键词：渭干河；流域；综合管理；思考
1．引言
水作为一种自然资源和环境要素．其形成和运动具有明显的地理特征，它是以流域为单元构成的统一体。流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，流域的地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、以及水量水质相互关联，相互影响，流域水循环不仅构成经济社会发展的资源基础．生态环境的控制因素，同时也是诸多生态问题的共同症结所在。故以流域为单位单元，对水资源实行统一综合管理，顺应了水资源自然运动规律和经济社会特征，可以使流域水资源的整体功能得以充分发挥。
目前由于缺少流域有效的综合管理．因此推行流域综合管理势在必行，是落实科学发展观的重要举措，是实现经济、社会与环境全面协调可持续发展的有力保证．是维持河流健康生命，实现人与自然和谐的追切需要。
2．渭干河流域水资源管理体制现状及其弊端
目前渭干河流域水资源管理体制的特点是多部门．即以条条为主，条块分割的管理体制。现参与渭干河流域水资源管理机构主要有：渭干河流域管理处，是阿克苏地区派出代表地区行使流域水行政主管机构；克孜尔水库管理局，是自治区水利厅派出代表自治区水利厅行使水库工程管理的机构；再往下是地方水利局代表县、市行使水行政管理权。另一类是环境保护局等目前还未参与或参与(目前区域工业化程度还不高)流域管理程度不高。
2．1流域“多龙管水”的格局仍未根本改变
渭干河流域水资源管理现状仍然没有根本理顺“多龙管水”、“多龙治水”的局面，目前水资源分地区、分部门的管理体制中．由于权属管理部门与开发利用部门相互关系职责不清，流域水资源统一管理的有机整体被人为分割，形成部门分割、地表水与地下水分割、区域间分割。导致部门之间职能交叉和职能错位现象并存。地表水与地下水的统一管理体制仍未理顺；管水、供水、用水、排水(目前未纳入流域统管理)管理体制很不协调；水污染的防治、水资源的保护、水土保持以及防洪减灾、城乡供水、水量和水质的管理体制没有有机结合起来等等，水利、建设、国土资源、环保、市政、规划、农业、卫生等部门均与水有关，各部门往往只从局部利益出发考虑问题，难以对水资源实施统一管理和优化配置、合理利用。严重违背了水资源循环规律，难以按照价值规律建立统一完整的水价格体系，造成掠夺式利用、粗放型管理，供需水矛盾突出，水资源浪费严重。从而导致效益低下恶性循环，这种现行的管理体制和机制，不利于渭干河流域水资源统一规划、统一调度、统一指挥；不利于地表水、地下水统一调蓄；不利于统筹解决农业、工业缺水问题，今后也不利于统筹解决因工业化程度的提高所带来的水污染问题；不利于水资源的综合效益发挥和可持续利用：更不利于以库车县为中心天山南坡区域经济带可待续发展。
2．2现行流域管理仍存在诸多弊端
现有的流域管理机构职能单一，管理政策法规不健全，管理手段不完善，管理体制不顺、缺乏履行职能所必须的自主管理权、经济实力、制约手段和有效监测机制，以及充分的信息沟通渠道。目前渭干河流域水行政管理机构地位已虚化；流域管理与区域管理、行业管理与统一管理的关系没有理顺，职责权限交叉不清，互相牵制，矛盾重重。水资源量的方面的管理被人为地分割；流域内大型供水及引水工程分属不同地区和部门管理(如渭干河流域管理处与克孜尔水库管理局)．尚未形成流域统一管理和区域管理相结合的管理体制，利益相关方参与不足，用水户之间缺乏横向联系，没有形成权威的流域协商决策和协调议事的机制。目前渭干河流域水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以对流域水资源开发利用实行有效的监督管理，不能对全流域水资源实施全方位统一管理，也没有将水资源的管理纳人到流域经济社会总体发展之中。
3．流域综合管理的基本内涵及主要目标
流域综合管理包括流域资源管理、环境管理、生态管理以及流域经济和社会活动管理等一切涉水事务的统一管理，它是以流域为基本单元．把流域内生态环境、自然资源和社会经济视为相互作用、相互依存和相互制约的统一完整的生态社会经济系统，以水资源管理为核心，以生态环境保护为主导，以维持河流健康生命为总目标，以科学发展观统领流域的各项管理工作．采取行政、法律、经济、科技、宣传教育等综合手段，统筹协调社会、经济、环境和生产、生活、生态用水等各方面的关系，使流域的社会经济发展与水资源环境的承载能力相适应，以供定需，以水定发展，在保护中开发，在开发中保护，全面建设节约型社会，大力发展循环经济，认真制定并严格执行流域长远规划，实行统一管理，最大限度地适应自然经济规律，力争流域综合效益最大化，维持河流健康生命，使人与自然和谐共处，实现流域社会经济和环境全面协调可持续发展，确保渭干河流域防洪安全、水资源安全，生态环境安全、饮水安全、粮食安全。
4．强化流域综合管理的主要对策
4，1建立新型的流域综合管理体制
体制是制度的基础和重要决定因素，而机制则是通过制度来设立与规范的，集中反映体制的功能并受体制的制约。只有立足于体制的变革才是治本之法。事实证明，目前的流域管理体制已远远不适应社会经济形势发展的需求。所有这些都需从体制上进行变革与创新，才能解决流域管理中存在的深层次问题。
目前国内流域综合管理必须依据本国国情和流域具体特点，既要健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，中央统管部门、分管部门、协同管理部门和各级地方管理的关系．使集权与分权相结合，各方责、权、利明确，经济、行政、法律、科技等多种手段并举，形成中央政府各部门、流域各省市区政府和其他有关方面共同参与的流域管理机构，从体制上保障流域综合管理的实施．充分发挥流域管理机构科学规划决策、有效配置调节和有力控制监督作用。
构建流域综合管理体制应遵循统一管理、权威高效、协调和谐、公众参与及民主决策、准市场运作、统筹兼顾、综合治理，可持续发展等基本原则。在借鉴国外先进水管理机构体制的基础上．针对现行流域管理体制弊端，拟从二个层面构建新型的流域综合管理体制。
4．1．1在流域层面上
设立渭干河流域管理委员会，统一负责协调监督、管理流域内的一切涉水事务在上级水务管理指导委员会的领导下，流域内各行业涉水大户和流域机构负责人等方面代表组成的流域管理委员会，它是流域范围内各项涉水事务的统一管理机构，亦即决策层，为非常设机构。其日常办事机构设在现有的流域管理机构，亦即执行层，并接受流域内用水户组织、社会公众等各方面的监督，亦即监督层。形成完善的流域管理决策、执行、监督体系和信息共享反馈机制。流域管理委员会在所管辖的范围内统一负责流域规划、河道管理、防洪抗旱、水资源管理、水土保持、水环境保护和水工程管理等，确定流域治理开发治理目标并制定实施流域治理开发的重大方针和政策；研究重大开发治理建设项目；统一管理和协调流域治理开发建设中的重大问题、利益分配及有关事项；负责流域机构内部和外部的协调工作。根据工作需要，不受地方行政机构的干预，依法监督管理区域机构对水资源的开发、利用、排放、治污、工程建设等工作。
4．1．2在地方区域层面上
建立水务一体化的渭干河流域水务局，依法行使本行政区内流域水管理流域管理必须与行政区域管理相结合，要充分发挥和调动地方积极性．应该把地方各行政区域的水管理作为流域管理的组成部分，区域管理应服从流域的统一管理。区域内可由地方管的尽量让地方去管，流域内县级地方人民政府要建立完善水务一体化管理的水务局，以对本行政区域内的防洪抗旱、蓄水、供水、节水、水资源保护、污水处理及其回用、地下水回灌等一切涉水事务，实行统一管理，并依法行使所辖行政区内流域的水管理，涉及上下游、左右岸与毗邻地区有关的水管理工作．由流域机构负责协调和监督管理。
4．2进一步明确和强化流域管理的主体地位和职责权限
为加强渭干河流域综合管理，必须以法律的形式，确立流域管理主体地位．进一步明确流域管理的职权范围：一是：规划计划权。即负责制定流域综合规划、水资源开发利用的规划与计划、水资源保护规划、纳污总量控制计划、水污染防治计划、供水计划等。二是：行政审批处罚权。包括取水许可、沿河道设置排污口许可、污物排放许可等，明确划分流域机构与区域管理的管理权限。同时，对违反有关法规并造成损害的给予行政处罚。三是：监督检查权。即监督检查流域规划的实施和流域内各行政区域的水资源综合开发利用与保护等工作。检查重点工程对江河流域水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。四是：获取信息权。即流域内各行政区对所辖河段水资源开发利用及排污申报．指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报。五是：监测权。具体负责所辖流域河段的水文、水质监测、水土保持监测及县、区界水质变化情况监测。六是：纠纷调解处理权。包括对流域的水污染、用水等水事纠纷的调解处理权。
国家应通过法律授权和行政授权赋予流域机构以下水行政管理职责：一是：流域性立法和执法。二是：流域规划的编制和管理。三是：统一管理流域水资源环境保护，包括地表水和地下水、水污染防治等。四是：流域防洪抗旱管理和防汛抗旱调度管理。面是：流域控制性水工程的建设管理．包括水电开发等。六是：河道管理。七是：流域水土保持管理，包括湿地保护等。八是：水利国有资产的运营和监督管理等。
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