内河水域船舶噪声污染现状分析与对策
摘 要：随着航运经济日益繁荣，内河航行船舶不断增多，船舶噪声污染所带来的危害也日渐受到人们的重视，本文对我国内河水域船舶噪声污染现状、国家监督管理机制、现行法制手段等方面进行分析，并在此基础上提出自己的思考和建议。
关键词：船舶 噪声污染
1 引言
目前我国内河通航总里程13.3万公里，位居世界第一。内河港口有1300多个，绝大部分沿河城市依港兴建，或将内河建成了城中河，使船舶航行其间。截至2003年，全国拥有各类内河机动船舶15.4万艘，驳船4.0万艘，轮驳船总计19.4万艘，货船平均吨位仅为179吨。这些船舶大部分技术状况差，在航行中，不可避免地带来了噪声污染。
随着社会的发展、人民生活水平的提高，以及民众法律意识的不断增强，噪声污染损害已经越来越被人们所重视。除众所周知的《1974年国际海上人命安全公约》(1988年议定书)、《MARPOL73/78公约》外、国际海事组织和国际劳工组织通过的《2006年综合海事劳工公约》，也对船员保护，包括噪音污染保护作了规定。1996年10月，我国颁布了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《环境噪声污染防治法》），第一次把环境噪声污染的防治以国家法律的形式加以确定，确立了环境噪声污染的防治监督管理的规定和程序，使我国环境噪声污染的防治工作有法可依、有据可查。随后，全国大部分省市制定了相应的实施办法或管理条例，以防治环境噪声污染。在这些法律法规中，涉及到船舶噪声污染管理的，一般仅仅明确，海事部门对船舶排放噪声实施监督管理，远没有对工业噪声、建筑噪声或其它交通噪声防治来得有操作性。这就为海事部门可以从保障人民群众及生态环境安全的高度出发，充分发挥海事事权，加强内河水域船舶噪声污染与控制提供了很大的空间。
2 船舶噪声污染概述
2．1 船舶噪声污染定义
噪声，也称为环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。
噪声污染，是指所产生的环境噪声超过有关规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的环境。
船舶噪声污染，是指船舶在营运过程中产生的干扰或可能干扰周围生活环境的声音。
2．2 船舶噪声污染源
船舶噪声污染源可分为动力装置噪声、辅助机械噪声、螺旋桨噪声和船体振动的噪声等。
动力装置的噪声，主要包括主机、柴油发电机组、齿轮箱及主辅机的排气管发生的噪声，它是船上最强的噪声源，该噪声的强弱确定了柴油机的噪声级。它由主机进气空气流动产生的噪声、排气噪声、来自增压器气流的噪声、柴油机的燃烧噪声、金属撞击和摩擦噪声、液压冲击噪声、结构激振噪声等组成。
辅助机械噪声，来自包括各种舱室机械如水泵、油泵、风机、锅炉以及甲板机械中的货物装卸设备、绞锚设备与各种挖泥机等工作机构发生的噪声。
螺旋桨噪声，主要来自于因桨叶和流体相互作用的流体动力效应，水流冲击尾柱而引起的低频噪声、与“空泡”引起的叶片振动而产生的高频噪声。
船体振动的噪声，是由主辅机及螺旋桨的扰动和各种机械及波浪的冲击引起的振动而产生。
另外，船舶在内河水域航行时，不按有关规定，随意鸣放信号，也可视为一种噪声污染，并且可被视为故意排放噪声污染。
2．3 船舶噪声污染的危害
船舶噪声污染除了具备一般噪声污染危害之外，还因其自身特点，具有其它多样的危害性。
2．3．1危害人们身心健康和日常交流。这主要包括对听力、心理、生理、睡眠和交谈、工作思考的危害。长期在强噪声环境下工作，人的听力将会受到影响，甚至损伤而失聪。据国际ISO组织统计，80 dB以下工作不致耳聋，80 dB以上，每增如5 dB噪声性发病率增加10%。 噪声对人的心理影响主要表现为，吵闹的噪声使人厌恶、烦恼，精神不集中，影响工作效率，妨碍休息和睡眠等。在强噪声环境下，容易掩盖危险信号，分散人的注意力，发生工伤事故。
2．3．2危害水域及其沿岸生态环境。船舶在航行时，其噪声同样对部分水生生物和沿岸的动物产生致命影响，危害生态安全。据《民主与法制时报》(2007-03-26 A02版 重点)报道，长江航运业的发展造成轮船和江豚争抢通行空间，由此产生了两个给江豚生存带来极大影响的问题：一是螺旋桨伤豚，一是轮船噪声导致江豚发声和听觉系统受到干扰，从而影响了江豚的正常生活。由此，就有可能导致这一方面的生物链断裂，影响生态环境平衡。
2．3．3危害船舶技术状况和航行安全。部分船舶噪声如果和与其它噪声频率吻合，将激发出更强度的共振噪声。这些噪声再和船舶特有的共振周期相同的话，就会增加船舶共振强度，从而影响船舶结构。如柴油机的排气管中存在气柱的共振噪声，气流喷射噪声、气流与气道壁形成涡流噪声也包含多种频率成分，一旦与共振频率吻合便会激发噪声。再如现在船上的电气化设备中一般都有变频器。这些变频器在启动时会产生高次谐波，产生无线电波噪声。它会使主电机绝缘恶化；会与机械轴系发生共振；会加大电动机转子轴头两端、轴与轴承间的轴电压，通过油膜放电使轴和轴承提前损坏。这些都容易引起船舶结构老化程度加快，或影响部分设备的使用，直接危害船舶技术状况。另外，船舶在内河水域航行时不按规定鸣放信号，除了污染周边生活环境外，也同样会给其它船舶正常航行带来安全隐患。
3 船舶噪声污染监督与控制现状
3．1 船舶噪声污染监督与控制措施
对船舶噪声污染，从中央到地方都出台了一些监督与管理规定，采取了一些切实可行的措施。
3．1．1立法现状。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）、《噪声污染防治法》、《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》（以下简称《防治船舶污染内河水域环境管理规定》）都给予了相关规定。在地方人大法规或政府规章中，对船舶噪声污染的监督与管理也有较为明确的规定，如《江苏省内河水域船舶污染防治条例》。应该说，对内河船舶噪声污染的防治，各级法律法规授权给海事部门予以监督与控制，海事部门执法主体地位不容忽略。
3．1．2专项行动。从目前情况看，由于船舶噪声污染的监督与控制涉及多个管理法规和多个管理部门，且对环境的影响在全国没有普遍性，相对于其它噪声污染还只占小小的一部分，不容易引起人们的重视，对其严格的执法管理，除了在法律法规中明确外，真正严格执行的并不多。但在一些内河航运发达的城市，对船舶噪声污染的管理已越来越严格，如在重庆市，从2007年起开始实施“宁静行动”，对船舶噪声污染控制采取了相应的执法行动。
3．1．3海事执法。据收集的资料，目前海事部门单纯对船舶噪声污染的强制措施或行政处罚少之又少。仅有的几件是因船舶违规鸣放信号而受到相应的处理。再有，如海事部门依法调整船舶交通流，打击非法采砂船等，都在客观上对船舶噪声污染进行了监督与控制。
3．2 船舶噪声污染监督与控制存在问题
内河水域船舶噪声污染在海事监管中以及其它噪声管理中以前基本是空白，近几年在地方政府的统一领导下，才大多数以专项行动的形式进行，还存在其它几方面的问题。
3．2.1执法依据充足，处罚依据不明。从上文看，噪声污染被列为污染的一种，在各级法律、法规中都有所体现，并明确提出了内河船舶噪声污染的执法部门是海事部门（港务监督）。但这些法律、法规在具体罚则制定时，绝大部分的内容是针对工业生产、建筑施工、社会生活以及道路交通等方面的噪声污染，而对船舶噪声污染的明确罚则寥寥无几。
3．2.2管理主体众多，执法主体单一。这里的管理主体是指在内河水域船舶噪声污染防治各个环节应履行管理义务的政府主体或受政府委托的管理主体，他们构成了船舶噪声污染防治的管理链，缺少任何一个环节，都有可能使管理链断裂。具体的管理主体可以从表中反映。
船舶防噪管理主体简表（如下）：
| 序号 | 管理主体 | 主要职责选录 |
| 1 | 环保部门 | 环保综合协调，制定环保政策与法规，征收排污费 |
| 2 | 发展和改革部门 | 制定有利于环境保护的产业政策，限制或淘汰落后的工艺技术、装备和产品的政策 |
| 3 | 规划部门 | 城市内河航道规划及沿岸区域规划 |
| 4 | 城市建设部门 | 城市内河航道沿岸绿化隔噪、城市游览水域游船防噪 |
| 5 | 国防科工部门 | 船舶制造行业管理，先进防噪设备的使用 |
| 6 | 渔业部门 | 渔船的防噪管理 |
| 7 | 水利部门 | 采砂船的防噪管理 |
| 8 | 船检部门 | 船舶防噪设备的检验 |
| 9 | 运管部门 | 船舶营运管理 |
| 10 | 航道部门 | 内河航道规划及建设 |
| 11 | 劳动保障部门 | 船舶工作场所工作人员身心健康保护 |
| 12 | 海事部门 | 运输船舶噪声污染现场监督 |
这个简表表明，对船舶尤其是对运输船舶而言，各法律法规确定的唯一执法主体——海事部门，仅负责噪声污染的现场监督，要完全控制噪声污染，还需要众多管理部门，尤其是环保部门、发展和改革部门、国防科工部门等具有综合政策制定权的部门，严格把关，从源头上采取措施，杜绝防噪不达标船舶进入营运市场。
3．2.2管理手段滞后，调查取证困难。对船舶噪声污染排放的认定，远比对工业噪声、建筑噪声、社会生活噪声污染困难，也比其它交通噪声污染难。因为工业噪声、建筑噪声、社会生活噪声污染排放位置相对固定，噪声污染强度相对固定，调查取证相对简单。而船舶是在不断流动之中，噪声污染源混杂不清，有的污染排放瞬间即逝，且船舶在水中航行，获取污染源在技术手段上也难以高效实现。如果让船舶停下来重新测试，在实际操作中是不可能的。因此，在这方面管理手段比较滞后，调查取证比较困难。
3．3 小结
由此可见，船舶噪声污染在监督与控制中存在问题主要体现在以下几个方面：
3．3.1法律保障机制不健全。现有的法律、法规还存在诸多薄弱环节，尤其是在高层次的环保法律中还没有统一明确相关责任部门和职权，不能使噪声污染在源头上得到控制。同时，在违法处理上明确的依据不多，削弱了现场监督权威。
3．3.2管理主体缺乏执行力。因为船舶噪声污染相对于其它污染具有其特殊性和不普遍性，在各管理主体的业务范围内仅占一小部分，甚至是可有可无，还没有引起各管理主体的重视，在政策执行中就出现了缺位现象。
3．3.3管理手段缺乏多样性。目前，仅仅依靠海事部门的现场事后监督，而没有充分发挥其它管理主体的协同能力，致使管理手段单一、低效。同时，各管理主体在先进技术装备的引进和使用也较为缺乏，影响了对噪声污染的前期控制。
4 船舶噪声污染监督与控制对策建议
针对船舶噪声污染监督与控制存在问题及原因，笔者建议从立法、管理机制、监控手段等方面采取相关对策。
4．1 修改、完善相关环境保护法律、标准
4．1.1明确《噪声污染防治法》的地位。在我国环境保护法律体系中，《环境保护法》是基本法，其它环境保护法律都应根据这一基本法的规定予以制定。《环境保护法》中已对基本事项和一般的权利、义务作出了原则性的规定，《噪声污染防治法》作为实施法，不应当对政策性、原则性的条款作出重复的规定，而应在排污企业的义务及赔偿责任、具体处罚措施、相关部门责任等方面作出明确、具体的规定，尽量有针对性地解决在防治噪声污染的执法中可能出现的问题。因此，建议我国在重新修改《噪声污染防治法》时，明确其法律地位是次于环境保护基本法的，是实施法即具体法。同时，增加具体可操作的规范。例如结合实践，规定如何适用法律去切实有效解决防治水污染的执法中可能出现的问题。
4．1.2出台船舶噪声污染管理规定。按照《环境保护法》的要求，比照《防治船舶污染内河水域环境管理规定》形式，尽快出台《防治船舶噪声污染环境管理规定》。该规定要将船舶噪声污染从《防治船舶污染内河水域环境管理规定》中单一条款中分出来。应按照船舶污染源分类，与防治船舶污染水域、污染空气同类排列，形成三部船舶污染的法规，构成船舶污染管理法规体系。当然，《环境保护法》、《噪声污染防治法》也应授权中央政府交通运输部门，制定这个规定。
4．1.3制定船舶噪声污染标准。在我国，对污染物排放标准法律性质的规定却含糊不清，结果使排放标准成为排污收费的依据。这使一些企业认为只要法律没有规定超标准排放属于违法行为，其排污行为就存在合理性，不愿在治污上进行投入，甚至认为缴纳了排污费后就可以正当地排污。这对我国的环境保护事业十分有害。此外不明确排放标准的法律性质也不利于排许可证制度的实施和发展。因此，要尽快修订《内河船舶噪声级规定》（GB5980—2000），使其能够适应现在人民群众对船舶噪声污染的需求。其中，劳动保障部门应积极介入，明确对船舶劳动者的噪声保障性强制标准，保护船舶劳动者身心健康。
4．2 明确各船舶噪声污染管理主体的责任与义务
4．2.1环保部门的综合协调责任。应提请全国人大或国务院，对于船舶噪声污染，要明确其涉及的各部门的责任，着重体现“全过程控制”和“清洁生产”的原则，将末端控制的预防为主发展为源头控制的预防为主，从单一的现场海事监督控制推进为对产业、行业的控制。
4．2.2发展和改革部门的产业引导责任。应制定有利于环境保护的产业政策，限制或淘汰落后的工艺技术、装备和产品的政策，从政策上引导船舶建造企业运用先进工艺和设备，在技术上控制船舶噪声污染。
4．2.3规划部门和航道部门的沿岸区域规划责任。规划部门和航道部门应通力协作，尽量使航道远离市民居住比较集中的区域。对于船舶交通密度大且市民居住比较集中的内河河段，应规划和要求在河的两岸种植绿化林带，达到降噪效果。
4．2.4城市建设部门的园林隔噪责任。在规划范围内，城市建设部门应按照规划要求，种植相应的绿化带。有关资料表明，高度超过视线4.5米以上的稠密树林，其深入30米可降噪5dB，深入60米则降噪10dB。
4．2.5国防科工部门的企业监管责任。在我国，国防科工部门是船舶建造的行业主管部门。应制定相应政策措施，严格限制不达噪声污染排放标准的船舶建造，限制小型高速柴油机、噪声大的船舶投入生产，淘汰不符合国家环境噪声排放标准的简易挂浆机船舶。必要时可联合工商部门取消企业的生产资格。
4．2.6船检部门的检验责任。应加强对船舶的设备检验，确保船舶机器设备能按照国家相关的技术标准出厂、安装和适用，确保船舶动力装置等噪声污染源控制能符合国家标准。
4．2.7运管部门的市场准人责任。在办理船舶营运手续时，应将船舶是否取得噪声污染相关监督与控制文件纳入必备文书范围，凡船舶不具备相关文书证明的，不办理营运手续，杜绝不符合标准船舶进入航运市场。
4．2.8海事部门的现场监管责任。对于船舶超标准排放噪声污染的，要及时通过调查取证，加以处罚。同时，要在日常监管中强化船员培训和做好其实操性检查，确保船舶适任水平和确认船员的实际操作能力符合相关标准。
4．2.9渔业、水利、园林等部门的行业监管责任。这些部门应根据国家法律、法规，在自己职权范围内履行好监管责任，做好渔船、采砂船、旅游船等船舶的噪声污染监督与控制工作。
4．3 充分发挥船舶噪声污染监督与控制中的海事事权
4．3.1船舶交通流的控制。海事部门可以根据辖区通航环境特点，合理安排交通流或实行交通管制。对影响人们休息，在内河航行安装小型高速柴油机、噪声大的船舶，采取在每天的某个时段和河段限制船舶航行，或要求这类小型船舶改道航行的措施，达到减少噪声污染的目的。
4．3.2船舶安检中的控制。在船舶安检中，海事部门可以有针对性地对可能带来噪声污染的船舶实行重点检查，检查的重点是该类船舶的防噪设备是否安装，是否符合国家标准，排放的噪声污染是否超标等，必要时可以对违章船舶采取禁止开航、强制纠正缺陷等措施，迫使船舶提升防噪能力。
4．3.3船舶噪声污染监测。对有可能产生噪声污染的船舶，海事部门可以有选择地采取跟随战术，通过先进的监测设备，实时监测船舶噪声污染排放情况，对超过标准的，严格按照有关规定予以处罚。对通过城市市区航段或者在市区港口作业，消声器位保持正常工作而导致噪声污染的，可采取措施强制船舶安装消声设备，并实施处罚。
5 结语
内河水域船舶噪声污染监督与控制是一个已长期存在而又新鲜的话题，要做好这项工作，不可能仅靠事后的现场监督，要从提供优良公共产品的角度出发，立法层面、管理主体的执行层面来分析其中的问题，从事前预防、事中监控、事后补救的思路开展工作。当然，其中还需要提升船舶生产企业、航运企业的社会责任意识，提升公众对环保的参与能力。只有这样，政府才能在构建环境友好型社会中发挥执政能力。
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