近海海域污染堪忧 海岸带综合管理体系需完善
每平方米围海造地的成本为220元到520元之间，而陆上建筑用地的成本则高至每平方米上千元不等，越来越多的开发商和政府把目光投向了成本更为低廉的围海造地。国家海洋局局长孙志辉日前表示，地方围海造地冲动加剧了海洋污染。
尽管从本世纪初以来关于海岸与近海海域保护的呼声不断，但不合理的围海造地、大面积的围垦养殖、不合理的港口布局、疏于管理的滨海旅游开发、陆源污染的排放等现象仍在加剧。越来越多的人把视野转向了投入成本低、获利大的海岸和近海海域带。
国家海洋局近日发布的2009年海洋环境质量公报更是令人堪忧。公报显示，中国近岸海域污染状况依然严峻，部分排污口邻近海域环境污染呈加重趋势，滨海湿地生态环境和生态功能因大规模围填海活动而大量永久性丧失。
伴随着海洋城市加速推进以及内陆生态环境等问题，海岸与近海海域承受的生态环境压力不断加大。而作为海陆最直接交互作用的区域，海岸与近海海域也是陆地产业与海洋产业综合交织的地带，该如何处理好海岸资源开发和生态环境协调的关系，是亟待解决的问题。
如此局面下，接受采访的专家认为，伴随着经济社会的加速发展，人们对海岸带不合理的开发和利用，带来了海岸资源消失和海岸带环境破坏等严重问题。一方面，由于人们对海岸带认识的不到位造成了很多违背自然规律的开发和利用，另一方面，关于海岸带综合管理的相关法律的缺失等问题不容忽视。
海岸带生态堪忧
纵观2002年至今我国每年公布的海洋环境质量公报，尽管呼声不断，但近海海洋生态系统的健康状况却没有明显好转。
数据显示，2002年至2006年的5年间，我国全海域未达到清洁海域水质标准的面积约占我国近岸海域总面积的55%，大部分海域都处于亚健康状态。2007年，受监测的18个生态监控区中，约78％的生态系统处于亚健康或不健康状态。
2009年的公报显示，我国全海域未达到清洁海域水质面积约14.7万平方公里，比上年增加7.3%；近岸海洋生态系统健康状况恶化的趋势仍未得到有效缓解，处于健康、亚健康和不健康状态的近岸海洋生态系统分别占所监测海洋生态系统的24%、52%和24%。
同时，由于污染压力居高不下，不健康和多数亚健康的海洋生态系统仍然承受着巨大的污染压力。
国家海洋局新闻发言人李海清表示，2009年，河流携带入海的污染物总量较上年有较大增长。实时监测的457个入海排污口中，73.7%的入海排污口超标排放污染物，部分排污口邻近海域环境污染呈加重趋势。
特别是黄河口、长江口、珠江口、渤海湾、杭州湾和乐清湾等陆源排污口地区，悬浮物、化学需氧量、营养盐、石油类和重金属等营养盐污染严重。
更为可怕的是，由于近年来沿海地区经济社会持续快速发展，城市化、工业化和人口集聚趋势进一步加快，围填海造地热潮再次兴起。
孙志辉表示，沿海地区填海造地呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势。据悉，目前，围填海每年新增的建设用地约占全国每年新增建设用地总面积的3%～4%，占沿海省（区、市）每年新增建设用地面积的13%～15%。
此外，海岸侵蚀、海水入侵和土壤盐渍化形势严峻。海岸侵蚀造成土地流失，损毁房屋、道路、沿岸工程和旅游设施，给沿海地区的社会经济带来较大损失。海水入侵严重的地区分布于渤海沿岸的辽宁盘锦、河北秦皇岛、唐山，以及黄骅、山东滨州和潍坊滨海平原地区，海水入侵距离一般距岸20～30公里。海水入侵可导致地下水咸化，饮用水质量下降；土壤产生不同程度的盐渍化，造成土壤板结，作物生长受损，对农业生产影响明显。
河北省海洋研究院高级工程师宋素青对《科学时报》记者表示，岸线资源是稀缺的且不可再生的资源，是不可多得的战略资源，对地方经济建设、社会发展和人民生活水平的提高以及构建和谐社会起着巨大的作用。
“对岸线资源的合理开发利用和保护，可促进地区经济发展，并为人们提供休憩和旅游场所，达到生态效益、社会效益和经济效益三丰收；反之，将会对海洋生态环境带来破坏，甚至产生不可逆转的危害，导致生态环境的恶性循环。”宋素青强调。
多重原因
毋庸置疑，造成海岸与近海海域生态环境破坏的原因有很多，对海岸带的无序开发也带来了诸多社会问题。
陆源污染是造成海岸带生态破坏的祸首。中科院烟台海岸带研究所副研究员盛彦清对记者表示，海洋污染和内陆污染是相互交错的过程，均应得到重视。其中，海岸带湿地水质和底质污染主要是由陆源污染物引起的。
据悉，在每年排入海中的污染物中，以有机污染物为主，其次是石油类、重金属、有机氯农药等。海岸带污染引起赤潮发生频繁、生物资源质量下降、局部滩涂成了死滩。
由于这些陆源污染，致使排污口附近海底栖生物种类少、数量小、生物多样性低，甚至多个排污口的邻近海域出现无生物区。
此外，建设用地的扩张是海岸带生态环境面临的最大威胁。
北京大学城市与环境学院许学工教授对《科学时报》记者分析，海岸带是人口与经济活动的密集带，随着经济开发强度增大，建设用地扩展很快，包括城市、临海工业区、交通、港口用地等多种形式，近年来许多地方存在填海造地的无序状况，这些都对海岸带的生态环境造成了威胁。
许学工表示，陆源污染，包括点源污染和面源污染是海岸带环境质量降低的主要原因。全球环境变化和海平面上升会加大海洋灾害、海岸侵蚀的风险。这些问题是全球海岸带面对的共同问题，中国和外国都面对海岸带水质污染、湿地丧失等问题。
不合理的填海造地使海岸动力地貌和海洋生态环境发生重大改变。孙志辉指出，填海造地对缓解人地矛盾、推动社会经济发展发挥重要作用的同时，由于其作为一种严重改变和干扰海域自然属性的人类开发利用海洋资源的行为，缺乏合理规划、过度实施的围填海活动所带来的负面影响也不容忽视。
国家海洋局海域和海岛管理司司长于青松日前亦撰文指出，填海造地除改变岸线形态和海流运动的水文边界条件，打破了原有的泥沙运移平衡外，更重要的是直接占用滨海湿地，使许多重要的经济鱼、虾、蟹、贝类及水禽鸟类等生息、繁衍的场所消失，生物多样性下降。江河入海口的围海造地还会壅塞部分河道，影响排洪，衍生洪灾。围海造地还会破坏一些珍贵的海岸景观和生态系统，如红树林、珊瑚礁等。
于青松亦指出，不合理的港口布局造成上下游岸滩的严重蚀淤变化。部分人工港口的不合理修建改变了海岸形态、海底地貌、原有潮流场和冲淤动态，这些原有海岸形态、输沙平衡或泥沙运动规律被打破后，必然要求建立新的平衡。在这种情况下，失去泥沙补给的岸段，其外缘海滩将相应后退，从而导致波浪直接冲击后方海岸而造成严重侵蚀。此外，疏于管理的滨海旅游开发还引起海岸地区的脏乱现象。
盛彦清表示，近海养殖造成海岸湿地的破坏，从而引发海岸带地基老化，造成港湾面积缩小等问题不容忽视。
应加强综合协调整治
近海海岸污染治理的一个矛盾在于：受污染的是海洋，而最需要治理的环节却在陆地的开发和规划上，这需要多部门进行综合协调管理。
国家海洋局天津海洋监测中心一位多年从事海洋环境监测工作的工程师告诉本报记者，海洋局目前的主要职能是进行海洋环境的检测和监控工作，而在对污染源总量的控制上，需要和环保局、规划局等多部门协调进行才能起到实效。
对此，宋素青认为，海岸带是海陆交互地带，海岸线的利用涉及海域、土地、港口、旅游、水产、城建、水利和环保等领域。相关部门首先应从本行业发展的角度，制定涉及海岸带利用的相关规划，但这些规划缺乏海岸带全局统一利用的宏观把握，规划之间也缺乏协调与衔接，存在用线（海岸线）、用海和用地冲突问题，对海岸生态系统也构成不同程度的影响。因此，应建立海岸线带统一协调管理的机制。
其次，海岸线存在利用粗放，利用效益低下的问题。以河北为例，由于受区域经济发展规模和发展水平的影响，全省岸线资源开发利用长时间处于资源主导型发展模式的阶段；以外延式开发为主，内涵开发利用不足；资金和技术密集型或城镇利用岸线比例低，岸线利用粗放，产业规模小，利用效益低，单位岸线产出水平低，岸线利用结构不能支撑建设沿海经济社会的发展需求；有些岸线用途不合理，没有充分发挥岸线的最大效益，应进行统一规划，让海岸线的价值得到充分发挥。
最后，海岸线开发存在重利用、轻保护，跟踪管理不到位的问题。随着海洋经济的发展，海洋在社会经济发展中的作用愈来愈重要，各用海部门、各地方政府和各用海单位在近海海域使用上积极性较高。而一旦近海海域审批到手，在使用管理上，特别是海域保护上，不按批准的规划和承诺办，导致近海海域侵蚀、破坏和污染等现象时有发生。因此应进一步加强海域使用跟踪管理，不断规范近海海域使用秩序。
值得欣慰的是，海岸地区的资源环境问题事关沿海地区生态环境的保护和海洋经济的健康可持续发展，已经引起国家海洋局的高度重视。于青松表示，为进一步规范海岸开发利用秩序，在海洋功能区划的基础上，国家海洋局近期正在进行海岸保护和开发利用规划的制订工作，同时也设立了围填海方面的专项研究。国家相关部委也高度重视毗邻陆地的海岸地区的资源管理，对围填海的宏观调控工作已着手进行。
同时，由环境保护部、国家海洋局、农业部、交通运输部、财政部、住房和城乡建设部等八部委组成的海洋环境保护联合执法检查组，年前就近岸海域陆源污染、海岸和海洋工程建设环境保护、沿海开发区和技术园区环境管理、海港建设对环境的影响、水产养殖对环境的影响、海洋自然保护区建设管理、海洋清废情况、海上石油钻探和交通运输对环境的影响及沿海军队环保情况等9个方面问题进行了深入检查。
据环保部有关负责人介绍，此次检查旨在敦促各地方政府树立海洋环保意识，落实海洋环保相关法律法规。
借鉴国外经验
事实上，海岸与近海海域的生态破坏是个全球性的问题。
许学工表示，沿海地区人口的增加，来自乡村、城郊和城市等人类活动的污染，海洋灾害、海岸侵蚀等全球环境的变化，这些都是导致海岸生态环境变化的重要原因。而在这些影响因素中，中国和国外都面临着水质污染、湿地丧失等共性问题。
她表示，“恢复美国的河口”这一组织在生态保护和河口恢复上的做法值得我国借鉴。
“恢复美国的河口”是1995年创立的非营利性组织，也是美国的一个大型综合性计划。其宗旨是通过保护和恢复对海岸生物多样性有重要意义的水体和土地，从而保护美国的海岸和河口。
“恢复美国的河口”组织在推进生境恢复上有三大创新性的工作：其一，该组织在2000年倡导并起草了《河口恢复法案》，这是一个有突破意义的联邦法案，它为实现到2010年恢复100万英亩河口生境的目标提供了法律依据；其二，该组织领导了《恢复海岸及河口生境的国家战略》的制定；其三，它与河口恢复联盟合作，定义并发布了《河口生境恢复的原则》。除此之外，还出版了与河口保护相关的《公民指南》。
“该组织在宣传和普及河口生态保护和推进立法上作了大量的工作，中国可以从中有所启发和借鉴。”许学工表示。
此外，许学工建议，作为幅员辽阔、海岸线绵长的大国，必须注意海岸带区域分异。区划是海岸带管理的重要工具。例如，美国环保署（USEPA）将美国的海岸带划分为六个地理区域，并与美国国家海洋和大气局（NOAA）划分的海洋生态系统大区相对应。
“海岸区划是进行环境评估、了解区域分异的基础。同时，由于海岸带是陆—海相互作用的过渡带，其管理离不开对相邻海域生态系统的联系。二者的协调与综合管理极为重要。”许学工表示。
“在很多情况下，生态环境的破坏很大部分原因是由于人们对其重要性缺乏了解，从而缺乏更强烈的责任感去保护它。因此，应当通过教育和科普，让广大公众提高认识，培养更多的专业人士，让政府、非政府组织、学术界、从业者、公众等都理解、支持和参与到海岸带与河口的恢复和保护中。”许学工指出。
立法是关键
需要进一步指出的是，中国到目前为止仍然没有出台《海岸带综合管理法》，这意味着在海岸带管理方面缺乏国家级的综合性法律。
相关专家表示，污染难治理，立法的缺失是关键。据悉，我国自1980年以来开始加快立法步骤，之前几乎没有制定和颁布专门的涉海法规。1992年的《领海与毗连区法》、1998年的《专属经济区和大陆架法》，以及2002年的《海域使用管理法》、《海洋资源开发保护管理法》、《海洋环境保护法》等，这些法律都在某种程度上支持了海岸带管理计划。特别是2001年《海域使用管理法》的出台，被看做是对于功能区域复合型管理的一个良机。
有关法学家表示，尽管从上世纪80年代以来我国先后颁布和实施了海洋环境保护法、防止船舶污染海域管理条例等诸多法律法规，但却难以对区域开发中存在的实际问题进行统一有效的协调管理。
业内专家也多次呼吁，这些法律多是一般法和行业法，关注的多是普遍性的问题，在具体到陆源防治、生活污染、养殖污染等具体方面较为薄弱，甚至存在空白。而现存的行业法中，仅有相关的规定和省、市级别的管理条例。如山东省2007年出台的《山东省海岸带规划》。
“海岸带管理需要立法，在法案的框架下配以一系列的方法和政策，才能做到依法管理和行之有效。”许学工表示。
此外，在执法上，我国的海上执法分散在国家海洋局、农业部、交通部、环保部、边防公安系统、海关、海军等部门。由于存在着对海洋部门的执法职责分工不明确、协调不力等问题，在行政执法上受到了约束和限制。因此，负责海洋行政执法的机关应取得环保、法院以及各级政府的配合，这样才能在海洋执法中更畅通。
相关专家还建议，为帮助海洋执法部门在执法过程中准确认定有关违法和犯罪行为，正确运用行政处罚和刑事处罚手段，对违法行为进行必要的惩治，就要以海洋执法机关管辖范围为基础，对海洋行政法律、法规与目前的刑法进行比照和分析，将海洋部门在行政执法中可能遇到的犯罪情况以及相应的法律规定进行梳理，明确罪与非罪的界限，由最高人民法院和最高人民检察院予以解释，规定犯罪的立案标准。
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