环保升部观察：垂直管理很远 自身变革很近
国务院政府机构改革方案已经出台，深层次的动力是政府从经济体制改革到行政体制改革的提升。根据这一方案，国务院将裁减4个正部级机构，调整和重组的部门将超过15个，这一革命性的举措被称之为“大部制”改革。“大部制”改革已经成为今年“两会”的一大亮点，而国家环保总局提升为环境保护部则可以说是亮点中的亮点。
勿庸置疑，环保机构的升级表明中国政府已经把环境保护提升到与工业、农业、交通、能源等部门同样重要的地位，使之成为维系国家经济命脉的重要产业工程之一。把环保总局提升为环境保护部的方案公布以后，尽管心理上已有所准备，人们还是兴奋不已，议论纷纷，在高度评价的同时，对未来的环境保护充满了期待。
从行政部门的具体操作来看，把“局”改成“部”，表面上不过仅仅一字之差，但在政府的决策体系内可施展的空间却大不一样。近日，中国人民大学环境学院马中院长在接受中国水网专访时说，国家环保总局只是国务院的直属单位，而环境保护部则是国务院的组成部门，可以更多地直接参与国家的综合决策，解决环境保护的问题也就更方便、更有效。
“大部制”改革与水到渠成的环境保护部
“‘大部制’今年明确提出来，说明政府不是光脚环保了。这是中国中央政府行政体制管理的一种进步，这种进步不是‘大部制’这个概念所能代表的，它其实证明：我国政府经过长时间的经济体制改革进程之后，终于对行政体制改革有了一个比较准确和深刻的认识。” 马中院长表示。
公共管理体制是世界各国政府普遍推行的，尤其是最近十几年来，它是把政府职能的重心、注意力更多地放到公共管理上来。具体到我国来说就是目前所说的“大部制”，这一次的改革，将政府职能转变到公共服务上来，这是政府职能转变的根本。这种情况下，环境保护是一种最典型的公共服务，也是政府的一种公共管理职能，所以它在“大部制”改革中首当其冲，是不可避免的。“大部制”改革必然包括环境保护，这是肯定的。所以，绝不是说环境问题严重到什么程度了才导致把环保总局升格为部。从根本上说，这是跟随世界潮流的体现，也是政府行政管理思想进步的一种体现，它同时也是一种必然趋势。
公共行政体制的本质是“公共服务”，以社会和公众的公共需求为导向，追求公平和正义。改革的发展、时代的进步必然要导致整个政府管理思想的一种转变，从原来重视经济增长，转向今天重视公共服务。所以，我国的环保升部，是一种趋势、一种必然。
从另外一个角度来看，作为公共事务的重要组成部分，环保代表了广泛的社会和公共利益，较少涉及政治意识形态等特殊敏感问题，相对于其他领域的改革，在环保领域内最容易达成社会共识与共赢。
关于环境部的提议萌芽于5年前。
2002年，在世界银行的支持下，国家环保总局主持、中央机构编制委员会办公室参与了一个研究项目——中国环境保护管理体制研究，马中教授就是这个项目的负责人。这个研究项目的结果提交给国务院，正是在这份报告中，第一次正式向国家提出设置环境部的建议。当时提供的方案有三种：最保守的方案就是现在“大部制”改革所施行的，即保留原来的职能，只是从层次上把局变为部；第二种，就是把自然保护和水的管理也由环境部来管理；第三种，就是把资源部门的公共管理职能也囊括进来。
当时的中央政府采取了比较谨慎的改革措施，只变动了几个经济管理部门，撤消了经贸委和外经贸部等。当时，所有的体制改革都集中在经济管理方面，对于其他部门概不涉及，国家的注意力就在经济体制改革上，行政体制改革是为经济体制改革服务的，还没太多考虑公共管理和公共服务。
马中教授说，今天谈论“大部制”从萌芽到实施的五年时间来看，是中国政府体制改革的一个进程，已经延续了十几年，但是，注意力已经从市场管理体制改革转向公共管理体制改革，这是一个非常大的进步。
2002年的时候，马中的研究小组提出，下一步一定要改革资源部门，即水的部门、林业部门、矿业部门、国土部门，这些部门所有资产都是国有资产，而这些国有资产已经成为国家沉重的包袱，就是因为管理体制落后，低效率管理、使用、开发资源。当年，工业部门和商业部门都改革了，大批的国企体制转换，所有制形式发生改变，一下子给国家解决了很大的难题。实际上类似行为应该考虑到资源管理部门，这是2002年的建议，今日的改革依然没有实现这样的想法。马中批评到，包括学术界和政府管理部门，最幼稚的是对公共管理学的理解，因为对公共管理思想认识的浅薄和欠缺，导致了对这个问题认识的偏差或者模糊。
中央与地方环保垂直管理的博弈：权力边界尚待清晰
一些学者、研究机构建议“政府应该考虑建立环保体系垂直领导关系”，组建环境部后，环境保护部门会不会实行垂直管理破解地方保护的难题？对此，全国政协委员、国家环保总局副局长吴晓青表示，垂直管理在今年不会实施，将来还要根据实际情况来决定。
对于这个问题，马中院长也为我们作了一个回顾。
当年，马中教授思考过“环境保护部门能不能在全国实行垂直管理”。其实，在20世纪90年代末，前国务院总理朱镕基最早提出过这个问题，也征求过国家环保总局的意见。当时国家环保总局认为垂直管理的条件不成熟，原因很简单，就是“管不起”地方环保局。财政资源在哪？这个问题很现实，当时中央财政还很少。所以，当时不敢搞垂直管理有一个最基本的资源约束。当然还有其他担心，比如说地方环保局的利益在哪？让它归属中央，它在地方能不能“玩得动”，地方怕不怕它？从制度层面来说，这又涉及到中国法律一个根本性问题，二十多年来，中国的环境保护法有一个基本原则：地方政府对环境质量负责。既然法律把这个责任交给了地方政府，如果把环保管理收归中央，那岂不是跟法律的规定相抵触了吗？而且对于地方政府，中央政府也不能经常盯着它，监督它，指责它，教训它……在地方这个层面上，地方政府显然拥有比中央政府更多的资源和能力。
当年是受制于钱的问题，垂直管理没有办法实施，现在，这方面的状况有很大的改观。有了财政资源，收费体制也改革了，以前环境保护部门是吃排污费，现在排污费完全进入财政，不再让环保局自收自支。在这种情况下，搞垂直管理，条件比以前大大改进。但是，现在没有执行垂直管理的一个重要原因是中国的环境保护部门在能力上还远远没有具备条件。另外，环境的垂直管理远远比其他行业或部门的垂直管理难，它涉及到多种污染物、多种环境类型等，对信息需求、能力要求远远高于其他部门，如土地部门，技术难度非常高。
马中认为，要循序渐进解决这个问题。第一步局升部，这个已经实现；第二步先把相关职能明确出来，然后再来研究怎么搞垂直管理。垂直管理这种方式陕西省做过实验，它是从省一级落实下去。所以，到底怎么搞都要研究，决不是一下子从中央一级到县一级这么简单。“捅到底”，这是一些学术上的看法，从理论上讲是有依据的，但是从可行性上来看，是有问题的。
马中说，要对垂直管理的难度充分估计，原来是资金难度，现在是技术难度。从某种程度上说，中央政府对环境管理的认识还比较浅，到底中央该管什么样的环境问题、地方该管什么样的环境问题还不是很清楚，权力边界还需要明晰。比如，在水的问题上，对流域的管理一直处于非常薄弱的状态。如果中央政府都准备不足的情况下，很难搞垂直管理。
行政过度？行政不够！
“按说我们搞经济学的，我们最应该反对行政手段，主张推行综合管理和经济手段，但是我们比别人都冷静的是：我们认为中国的问题不象西方国家那样，行政管理已经繁文缛节，搞的过头了，搞的不堪重负了，然后回头来寻求减负，或者说效率更高的管理手段。中国的行政管理还远远没有做到程度，有些最基本应该做到的事还没有做到。”马中直言。
清华大学常务副校长陈吉宁在首次环境战略沙龙上也表达了同样的看法：最好不要提行政过多这个观点。现在的问题不是行政手段过多，而是行政手段不当。现在环保部门除了行政手段并没有其他手段，说到利用综合手段，这个是对的，但是这个手段要强才管用，而现状是国家没有给环保部门其他手段。其他手段不强，行政手段又没有的话，那反而是弱化了环保的管理。
从中国大的环境和国家体制上来讲，行政手段是非常有效果的。首先，组织管理、干部管理这方面，戴乌纱帽这个人是不是关心环保，那结果是大不一样的。就目前来说，环保总局（环境保护部）是好的，但是到地方上看看，地方环保部门里大量都是非专业人士，这个队伍是没有战斗力的。关于行政，确实有很多不该做的，比如评比、发牌这些活动；但是行政方面有很多地方该强化的地方又没有强化。
行政手段有很多不对的地方，程序也有做得不好的地方，但是并不是说行政手段本身出了问题。在现在这个阶段，在中国现有的体制下，不依靠行政手段，过分地说依靠其他手段，这是不现实的——资源、价格等等，环保部门是管不了的。当前，可能最适合中国的，应该是在大的目标下，明确提出来环境保护是要强化哪一部分的行政，而哪些行政的东西确实需要砍掉。但是，这并不等同于单单就把行政手段弱化掉。
比如说达标排放，那就是最简单的行政管理，即标准达到了没有，达到了才允许你排放污染物。在中国的企业，包括水行业的污水处理厂，有没有不达标排放的？这样一种简单的行政管理都没有做到，就说行政过头了，这恐怕有点太言过其实了，这是其一。其二，说到综合管理，包括经济手段，它们的基础是行政管理，没有行政管理，其他经济管理都是瘸腿的。
搞市场手段，搞经济刺激，比如说讨论环境税这些都没有错。但是，具体来说，哪个税的征收不是靠行政手段来执行的？没人收行吗？该收谁的税得有信息系统告诉。这些都是行政管理。另外，它不交税你得罚它吧，你得治它把，没有这种震慑谁给你主动交税？这些都需要行政手段。所以，行政手段是一切管理的基础，包括综合管理和经济管理。另外，我国的行政手段绝对不是过头了，还差得很远，做得还很不够的时候就开始冒进，要脱离行政手段，这根本不行，只能搞得更糟。
马中强调：“这是我基本的观点，不存在偏见。我是经济学出身，但不认为经济手段就更能适应当下的情况。”他说，现在中国有一种过头的观念，就是简单否定行政管理手段。这里有很鲜明的例子，看统计数字，好象行政管理搞的很好了。有三个数字可以看一看，第一个是许多城市上报的建设项目环评执行率已经超过百分之九十几，那么环境应该有相当保障了；第二个是工业污染源达标排放率超过百分之九十几，这是又一个保障；第三个是全国城市生活污水集中处理率平均为42.55%（2006年数据）。单从数字来看，水、环境不应该是越来越坏了吧——这么高的执行率、达标率、处理率，除了农业面源还有问题，按理说，环境怎么还会每况愈下，越来越糟呢？可是事实却是这样，那肯定是行政管理出问题了。
环境保护部门自身的进步很重要
环境保护部门级别提升的确是好事，从直属机构变成了组成部门，这在管理过程中有很多的便利，比如说能参加国务院的会议，能够直接发言，能够跟其他部门平等地讨论问题，而不是等别人把事都定了以后再通知你。这是成为部以后，在决策过程中的一种好处。
马中认为，环境保护是基本国策，大家都认可了。那么，环境是国策，环境的决策谁来定呢？环保总局作为局的时候，基本上没有决策职能，虽然也制定很多政策，也有决策性质，但是在理论上讲，不是组成部门，何谈决策呢？升为部之后，也就把“环境保护作为国策，环境保护部门有决策功能”这个事情真正地变成现实了，这是升部的要害。这不是说国家现在才开始重视环境，而是以前的重视，变成了现实。
那么，这里面还有一个简单的问题：是不是只有成了部才能管好环境呢？
马中说，“我倒不觉得。现在环境保护部门基本职能没有太多改变，在这种情况下，如果以前干不好的事，没有把原因找到，成了部以后，依然干不好。原来有很多事，不成为部也能干的好。环保总局也是正部级啊，也有法律授权，有行政权利，为什么有的工作没做好，这个问题需要总结。现在成为部之后，能够参与决策，有更多的优势，那更应该反思一下：不是部，哪些事情就不能干；不管是不是部，哪些事情没有干好。这是今天的环境部更应该考虑的，否则的话，全国人民对你有这么高的期望，你还不见效果，那就成问题了。”
对于环保部门来说，自身执行力的加强，再辅之于相应的管理手段，控制污染方可期。
马中最后评价说，这次“大部制”改革，广义上涉及环保的部门都保留了，基本没有大的变动，如水利部、建设部等。从未来发展来看，行政机构改革还会继续，国家还会加强政府在公共管理方面的职能。
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