欧洲国家水资源的流域管理经验
编者按：本文源自世行“解决中国水资源短缺”报告，是系列分析、建议背景文章《欧洲和美国水资源管理的经验：从部门向综合管理模式的转变》中的摘选。
水资源管理最为重要的制度问题是如何在统筹考虑农业、工业、市政用水供给，发电，防洪，航运和废水处理等各种不同需求的基础上促进水资源更加高效和公平的分配。由于涉及多个不同行业和部门，加上一些外部性因素，如上游和下游的用水单位分属不同的地区或行政区，水资源管理十分复杂。即便有关各方能够从整个社会的角度找到最高效的水资源分配方案，也可能出现分配公平性问题。水资源管理问题涉及三个关键因素：水量水质和土地规划，其核心是如何在各种行业利益之间达成平衡并实现水资源的持续利用。综合的水资源管理或者说流域管理是解决这一问题的一种新的管理模式。
因此，欧洲和美国实施了很多制度、法律和规制措施，以便促进跨行政辖区的综合水资源管理。
欧洲
欧盟于2000 年颁布了《水资源管理框架指导方针》，代表着欧盟在环境保护措施和行政管理体制两方面开始进行根本性的政策和立法改革。该《指导方针》不仅要求各成员国和候选国必须实施综合性的流域规划和管理，而且将水资源的可持续利用与一系列环境目标结合起来，包括：（1）将水资源保护的范围扩大到所有水体、地表水和地下水；（2）所有水体在规定期限内达到“良好”；（3）以流域为基础实施水资源管理；（4）点源和非点源兼治；（5）确定适当的水价；（6）更多地吸引公民参与；（7）改进立法。
该《指导方针》为欧洲国家的水资源管理规定了共同的方法、目标、原则和基本措施，对各成员国制定国内各流域和国际流域的管理规划提出了具体要求。如：必须说明各流域地区的特点，提供各种地表水体的相关情况并对水资源利用进行经济分析；必须分析包括点源和非点源污染在内的人类活动对地表水和地下水造成的主要影响；对于达不到“良好水质”目标的水体，流域管理机构应该制定和提交相应的整治计划；必须根据《指导方针》的第四款为地表水、地下水和被保护区域制定环境目标，并根据有关条款提出实现目标的措施。该《指导方针》还为成员国制定了实施各项目标任务的时间表。如：2003 年，各成员国要为此立法，确定流域地区和管理机构；2008 年，要提交流域管理规划初稿；2009年要最终确定流域管理规划，包括列出具体措施。
为了执行此指导方针，欧盟各成员国、挪威和欧洲委员会还制定了《〈水资源管理框架指导方针〉共同实施战略》。
特别值得提到的是，《水资源管理框架指导方针》针对流域管理机构提出了法律要求和一般原则，规定应当明确流域管理机构的法律和行政地位，以便发挥其在水资源管理中的作用，同时还应明确界定流域管理机构与其他承担水资源相关职责的机构之间的关系。
从本质上看，目前欧洲的水资源管理机构有三种模式。一是流域管理系统，在法国和英国，其管理权归中央政府，在西班牙，其管理权一半归联邦政府；二是以行政区划为基础的管理系统，其管理权是分散的，许多国家采用了这种模式；三是像荷兰采用的合作管理模式。英国、法国和德国的管理系统都有丰富的经验，下面予以概要介绍。
英国
英国的水管理体制和《水资源管理框架指导方针》的要求最为相符。环境署是中央政府负责水资源管理的最主要机构，主要负责水资源的长期规划以及保护、增加、调配英格兰与威尔士境内的水资源，并保证其得到合理利用。除国家级的管理机构之外，环境署还设有区域和地区办公室。英国的水资源管理政策是以流域为基础制定的。环境署的八个区域办公室对应于英格兰与威尔士境内的八个大河流域。
环境署的职责涵盖与水资源相关的众多方面：防洪、水质保护、特定受控行业的废水减排（包括减少水资源的浪费）、渔业和航运等。其宽泛的职权范围为水资源的综合管理提供了有利条件。目前，英国的土地利用规划没有纳入水资源综合管理体系，但是，水资源管理部门已经认识到必须与土地规划部门密切协作，以保证有关方面充分认识土地开发对水资源可能产生的影响，并加强管理，从而实现资源的可持续利用。
环境署对水资源政策的制定具有决定性的影响。以2001 年为例，环境署开展的主要活动包括：（1）制定集水区采水管理战略，提出了管理有关集水区采水行为的规划；（2）制定干旱管理规划，明确了环境署在管理干旱中的角色；（3）对供水公司的水源和防旱规划进行定期检查；（4）审查地区水资源管理策略；（5）制定全国性水资源管理战略。
英国的私营供水公司在执行环境署的政策和规划中扮演着重要角色。这些公司负责英格兰和威尔士的公共用水供给。在本地区建立和维护高效、经济的水资源供给系统方面，每个公司都应履行法定的义务。
在英格兰和威尔士，对供水公司的经济规制由水服务办公室主任负责。供水公司必须提交建设和管理其供水系统的计划。水服务办公室主任则每年审查供水公司的供水价格，并决定供水公司的水价，以保证供水公司能够有足够的收入执行其管理和建设规划。
法国
在法国，有多个机构涉及水资源管理。首先是环境部（具体地说，是环境部水资源司），作为国家级的水资源管理行政机构，它主要负责水质保护，水环境与河流系统的保护、管理和改善，就政府对相关行业的干预行为进行协调和规划。
其次是全国水资源委员会，它在全国水资源政策的制定以及法律和规制文本的起草中发挥着举足轻重的作用。该委员会由一名议员担任主席，委员是来自国民大会、参议院和重要政府机构与全国性协会的代表。
再次是针对各大河流的流域管理委员会和水资源管理局。法国共有六大流域。每个流域都有一个流域管理委员会和水资源管理局。流域管理委员会由60 至115 名用户、民选代表、专家和政府官员组成，扮演着“水资源议会”的角色。水资源管理局则是流域管理委员会的执行机构，两个组织都参与水资源开发和管理总体规划的起草。环境部对二者进行监督。
法国各流域的水资源管理局是公共机构，通过提供资助和向用户收税来平衡经济发展和环境保护的关系。其管理范围涵盖流域内所有的地表水、地下水和近海水。水资源管理局的权力基于两条原则：其一，权责统一原则：即每个用户都必须向水资源管理局交费，每个用户都可从流域内的基础设施建设受益；其二，分权原则：子流域及地方政府在规划中扮演重要角色，但决策权属于流域管理委员会和流域管理局董事会。水资源管理局局长和董事会主席都由政府任命。
和英国环境署不同，水资源管理局没有权力拟定政策，也无权建设相关水利设施和卫生设施。这些职责属于地方政府。
德国
德国的体制和英国不同。根据宪法，联邦政府有权制定有关水资源管理框架的总体规定。各州必须通过地方立法将这些联邦政府制定的总体性法律转化为州法律，它们也可制定补充性的规章。
联邦环境、自然保护和核安全部（以下简称为环境部）是联邦政府负责环境和水资源问题的最高权力机构，负责处理与水资源管理相关的基本问题以及跨地区合作。环境部负责起草《联邦水法》、《废水收费法》、《清洁剂和洗衣店法》以及《联邦自然保护法》。当然，该部所提议的环境立法、环保项目和计划需要与其他有关联邦部门讨论，诸如联邦消费者保护、食品和农业部，卫生部，交通、建设和住房部等。
水资源管理规制的实施由各州和市政府负责。在州政府，有不同称谓的机构履行相应的职能，如环境保护局、水资源管理局、水和废水管理局等。这些部门的具体职责各州之间有所不同。
与英、法两国的情况不同，在德国，由于联邦、州和市级机构之间实行明确的分权体制，因而形成了跨不同层级政府的水资源管理模式。该模式的运行有赖于各个机构之间的协调，对于莱茵河、易北河之类大河的管理，则需要建立更加正式的协调平台。
比较上述三国的水资源管理机构，会发现它们有一个共同的特点，就是它们对流域的水量、水质以及像防洪之类水利等方面的管理都具有明确的法律地位和相应的权力。英、法两国建立了以流域为单位的跨辖区管理体制，而德国则为跨辖区的水资源管理设立专门的机构。
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