专家：大气污染“事故推动立法”状况应改变
近两年冬天长时间、大范围的重污染天气，使得学界重燃对《大气污染防治法》的热议，而该法修订草案稿在2010年1月由环保部报国务院法制办后，两三年间一直处于“排期”状态。面对“单行法不能定得太细”、“一些环保观念和政策需要在成熟时才能写入该法”的质疑声，参与本轮修订的中国社会科学院法学研究所常纪文教授直言：“不具有可操作性的法律不是‘善法’。”他呼吁，中国的现实往往是“事故推动立法”或“污染推动立法”，这种状况亟须改变。
《经济参考报》：作为全程参与本轮《大气污染防治法》修订的环境法学专家，能否介绍一下，该法对包括PM 2.5在内的细颗粒物排放控制有何重点方向？您认为控制细颗粒物排放的有力抓手是什么？
常纪文：这次《大气污染防治法》修订稿对居民家庭和餐饮行业排放的油烟、建筑工地排放的扬尘、燃煤锅炉、工业企业、汽车尾气排放的烟粉尘等污染源排放控制都做出了规定。
《经济参考报》：目前，欧盟、美国和加拿大的大气污染联防联控工作走在世界前列，其中，又以欧盟做得最为出色。您能否介绍下欧盟经验？
常纪文：我国的区域大气污染联防联控仍然处在污染控制阶段，而欧盟早已超越了这一阶段，进入大气质量改善阶段。
欧盟加强区域大气环境保护工作，首先考虑的是定期制定包括区域联防联控目标和措施的欧共体环境行动规划，如2001年第六个行动规划就要求欧盟制定有关空气质量的实施战略。由于这一行动规划属于政策性的文件，它需要条例、指令等立法予以实施。为此，欧盟制定了一系列包括区域联防联控措施在内的空气保护立法。欧盟各成员国将上述大气污染联防联控的指令转化为国内的法律或者法令予以贯彻落实。
《经济参考报》：与欧盟相比，我国的大气污染区域联防联控立法体系存在哪些缺陷？
常纪文：一是高效力层次的大气环境保护立法少，而且《环境保护法》过于陈旧，不适应目前的形势需要。
二是立法的协同性差，很多由国家环境保护部门制定的有利于保护区域大气环境的规章，难以得到其他部门的立法响应。
三是现行大气污染防治法律仍然侧重于点源控制，没有设立大气污染区域联防联控的章节，缺乏以大气污染区域联防联控为主题的专门条例。灰霾治理光靠北京一个城市付出努力远远不够，天津、河北、内蒙古、山西都要联合采取措施。
四是现行立法仍然侧重于对传统大气污染物的防控，对臭氧排放控制的规定不足，对导致酸雨污染的氮氧化物、对灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处在初级阶段。
五是现行立法没有把大气污染区域联防联控上升到保护大气环境安全的高度，因而制度建设缺乏系统性和全局性。
《经济参考报》：那么具体到法律机制建设上，我国大气污染区域联防联控和欧盟相比又有哪些不足？
常纪文：一是欠缺区域之间的大气环境保护监督和法律对抗措施，现在的公众参与和公益诉讼规定渠道狭窄。和中国的浓度排放控制和总量控制制度相比，欧盟的国家排放上限制度确定了完善的配套措施，如国家规划、成员国报告制度、委员会报告制度和与第三国合作制度等，违反区域控制措施的规定，成员国还应承担法律责任。这些措施，需要通过修订《大气污染防治法》予以引进，建立和完善省际报告制度、省际合作制度、省际污染补偿制度等制度。
二是缺乏统一的区域大气质量评价制度，缺乏国家层面的区域大气污染补偿机制。与欧盟相比，我国虽然建立了空气质量评价指标体系，并初步建立了包括PM 2.5在内的细颗粒物空气质量评价办法，但仅限于工作层面，在法律层面体现还不明显，而且标准化、规范化、区域化、协调化还存在一定的欠缺。
三是重点城市大气环境保护制度作为一个区域性大气污染防治法律制度，不适用于重点城市以外的其他区域；在法律层面上缺乏区域大气环境保护的目标机制，如缺乏各省向国家和其他行政区域通报污染警戒阈的信息规定。
四是信息通告与报告机制不健全，向公众、环境组织、消费者组织、敏感人群、相关卫生保健团体通报的制度不健全。
五是灰霾、光化学烟雾、二氧化氮、氮氧化物的联合控制机制还不健全。
《经济参考报》：2010年5月11日，经国务院批准，国务院办公厅转发了九部委共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。2012年9月27日，国务院批复了三部门编制的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》。您怎么看？
常纪文：显然，上述文件与单个部门径自发布的规范性文件相比，更加具有权威性、适用普遍性和政策性，但仍然不属于专门的大气污染联防联控行政法规，因为按照《立法法》规定“行政法规由总理签署国务院令公布”。而上述文件既不等于国务院发布，也不等于国务院办公厅发布，效力等级充其量仅属于行政规章。此外，和欧盟相比，我国的工作目标制度和机制的行政管控性明显，忽视了司法机关的责任追究作用。
《经济参考报》：上述规划范围为京津冀 、 长 三 角 、 珠 三 角 地 区(简 称 “ 三区”)，以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群(简称“十群”)。在其中又划分出包括47个城市在内的重点控制区。这和欧盟有何不同？
常纪文：欧盟相关指令要求，各成员国在其领域建立“区”、“块”两个基本管理区域，空气质量评价和空气质量管理应在所有区内和块内实行。可以说，“区”、“块”遍及欧盟各成员国领土范围，而中国的区域管理范围目前只能是大气污染防治重点区域，以及其中的重点控制区。两者相比，前者比后者覆盖的范围要大得多。由于区域大气环境评价与管理不是针对哪个城市进行的，而是针对区域大气环境特质进行的，因此前者的设立要科学得多。
正是因为认识到了立法差距，我国正在借鉴欧盟、美国、加拿大等发达国家或者地区的上述立法经验，特别是欧盟的立法经验，修订《大气污染防治法》。修订的一个特点是考虑设置专门的大气污染联防联控章节。由于制度和机制的法律改革，一般需要先以“指导意见”或者“建议”的形式试点，再把试点的经验和教训进行归纳，然后在法律修订时上升到法律制度的层面予以确认和推广。
《经济参考报》：有的立法参与者认为，一些大气污染防治的观念和政策是从发达国家引进的，在中国全面推广还太超前，还没有经过充分的实践检验，不建议将其纳入本轮修订后的《大气污染防治法》。您怎么看？
常纪文：早在2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出：“经济社会发展必须与环境保护相协调。”中国文字很讲究的，谁跟谁相协调，体现的是谁配合谁的问题。因此，这句话实际上体现了“环境优先原则”。中国经济发展到今天这样的体量，速度已经不是第一位的了。
PM 2.5已经构成对中国经济含金量的考验。中国已经进入了注重经济发展质量的新阶段，企业再不能只顾自身的利润最大化而让老百姓喝脏水、吸脏空气，中国已经不得不转方式、调结构了。任何以现状为由拒绝推动环境保护改革的观念，都是不可接受的。
还有的企业抱怨，说大气污染防治会增加企业的环保成本，增加企业的环境负担，这实际上变成了有关利益集团向中央和地方财政伸手要钱的借口———我国油价比国外高得多，我不相信中石油、中石化升级油品质量就会亏本。
按道理说，立法机关应当未雨绸缪，但中国的现实往往是“事故推动立法”或“污染推动立法”。没爆发重特大环境事故，没产生大规模环境污染，大气污染问题往往引不起足够的重视。《大气污染防治法》修订往往是被老百姓牵着鼻子走，这种状况要改变。
《经济参考报》：您认为下一阶段的《大气污染防治法》修订应该如何进一步治理PM 2.5？
常纪文：首先，交通拥堵也是造成灰霾天的元凶之一。本来只烧一升油，一拥堵要烧两升油；堵车时，发动机在怠速状态下还会增加尾气排放。要从大气污染防治的高度来看待和解决交通拥堵问题。要优化交通管理体系，如借鉴欧洲经验将狭窄街道改为单行道。与此同时，要注重提高汽车的燃油经济性和尾气净化能力，做到既节能又环保。
其次，我国城市大气污染有相当一部分来自居民家庭和餐饮行业的油烟排放。北京、上海等大型城市几乎是一家一个抽油烟机，把煤气燃烧产生的烟粉尘往空中吹。此外，我国的食用油和抽油烟机的质量都比发达国家差，炒菜过程中的油烟排放量也就比发达国家多。这方面的改进措施要在《大气污染防治法》修订中有所体现。
再次，一旦重污染天气爆发，要在立法上向公务用车限行下手，不仅应该从目前北京停驶1/3公务用车扩展至停驶所有公务用车(执法车辆除外)，还应在中长期内逐步取消省部级以下官员的公务用车，实行补贴货币化改革———政府部门应该为改善空气质量做出垂范。
最后，北方居民过冬在家穿衬衣或薄毛衣的取暖模式值得商榷。南方居民在家过冬要穿棉袄，为什么北方就可以通过燃煤取暖享受高温，并因此向空气中排放大量污染物呢？我建议，本轮《大气污染防治法》修订明确规定两点：一是居民家庭取暖借鉴欧洲经验，由固定收费改为按流量收费，居民出门关空调的同时也要关暖气；二是公共场所取暖实施限温令，室内最高温度不能超过16或18摄氏度，并借助现阶段的能源消费总量控制政策，对公共场合取暖超额用电实施惩罚性电价。
《经济参考报》：环境法学界还有一种观点认为，《大气污染防治法》与“实施条例”和“指导意见”不同，不能规定得太细，您怎么看？
常纪文：作为环境基本法的《环境保护法》不能在大气这一方面过多着墨，这就意味着作为单行法的《大气污染防治法》必须具有可操作性，不能太过综合，太过原则，太过宽泛。必须借助本轮修订，让行政机关、企业、居民个人知道自己必须为大气污染防治做些什么。不具有可操作性的法律不是善法，不解决问题的法律没必要制定或修订。
最后我想说，在中国搞法律，要相信政府的力量。政府一旦重视起来，很多事情是雷厉风行的。在重污染天气爆发之下的限行、限产等非常规手段之外，法律可以提供制度化、利长远的有力保障。
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