论排放标准的作用定位与实施方式
近日，有媒体报道我国现行的工业行业污水排放标准限值远高于地表水环境质量标准限值，企业达标排放的合格水，一进入环境就是劣Ⅴ类水，呼吁尽快提高我国工业行业污水排放标准。这些呼吁有助于我国加快制定实施最严格的环境保护制度，同时也反映出有必要引导社会各界准确理解环保标准相关法律规定，抓紧完善实施环保标准必要的配套措施。
一、排放标准和质量标准是两类不同的标准
标准的作用定位由其上位法决定。1984年我国首部《水污染防治法》第二章“水环境质量标准和污染物排放标准的制定”专门规定了国家、地方两级水环境质量标准和水污染物排放标准的制定主体、制定原则。1989年的《环境保护法》第9条和第10条将上述规定扩大到所有环境质量标准和污染物排放标准，其中明确规定：污染物排放标准的制定依据是环境质量标准和国家经济、技术条件。此后制修订的各单项法律均与上述规定相一致，如现行《水污染防治法》第11条和第13条、《大气污染防治法》第6条和第7条、《环境噪声污染防治法》第10条和第11条、《固体废物污染环境防治法》第11条、《放射性污染防治法》第9条等规定。
环境质量标准和污染物排放标准是环境保护标准的核心组成部分，其他的监测方法、标准样品、技术规范等标准是为实施这两类标准而制定的配套技术工具。作为法定的国家环保标准制定主体，国务院环境保护主管部门依法对环保标准的管理进行细化规定，先后公布了《环境标准管理办法》（国家环境保护总局令第3号）和《国家环境保护标准制修订工作管理办法》（国家环境保护总局公告〔2006〕41号），进一步明确了环境质量标准和污染物排放标准的作用定位、制修订原则。
《环境标准管理办法》第7条规定：“为保护自然环境、人体健康和社会物质财富，限制环境中的有害物质和因素，制定环境质量标准；为实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，限制排入环境中的污染物或对环境造成危害的其他因素，制定污染物排放标准（或控制标准）”。《国家环境保护标准制修订工作管理办法》第26条规定：“在环境质量标准制修订工作中，应对国内环境质量状况进行充分的调查研究，收集有关监测数据，进行必要的毒理学实验或采用现有的毒理学实验数据，对比分析其他国家的环境质量标准”；第27条规定：“在污染物排放（控制）标准制修订工作中，要按照以环境保护优化经济增长的要求，妥善处理经济发展与环境保护之间的关系。应对相关行业的情况进行调查和了解，掌握国家的环保和产业发展相关政策，确定标准的适用范围和控制项目，根据行业主要生产工艺、污染治理技术和排放污染物的特点，提出标准草案，并对标准中排放限值进行成本效益分析（包括实施排放限值对产品成本的影响等），预测行业的达标率”。
从上述规定可以看出，环境质量标准和污染物排放标准的作用定位不同、制定原理不同。环境质量标准是具体、明确的环境保护目标，在环境质量标准的引领下保护和改善环境质量，不仅是环保标准工作的基本原则和目标指向，也是环境保护的永恒主题，是从国家到地方、从政府到社会相关各方所有环保工作的根本出发点和落脚点。制定环境质量标准的依据是环境基准研究和环境状况调查，前者是对环境中污染物含量对人体健康和/或生态环境的“剂量-反应”关系研究；后者是对环境中污染物分布情况和发展趋势的调查分析，制修订环境质量标准就是结合现实环境形势及其对人体健康、生态环境的影响情况拟订下一步环境保护的总体目标。污染物排放标准是结合环境保护总体形势和行业经济、技术条件提出的污染物排放控制基本要求，是为了实现环境质量标准而对各行业规定的基本环境准入条件。制定污染物排放标准的依据是结合环境形势和产业政策要求，对行业清洁生产工艺、污染治理技术、产排污情况的分析，以及由此得出的全行业排放达标成本效益对比情况。排放标准并不是越严越好，必须考虑产业政策允许、技术上可达、经济上可行，体现的是在特定环境形势下各排污单位均应达到的基本排放控制水平。
也就是说，环境质量标准是从人体健康和生态健康要求“倒推”出来的“目标值”，污染物排放标准是从行业技术经济能力“顺推”出来的“起步值”，从起步到目标正是建立并实施环境保护制度的关键“战场”。实际上，从1984年到现在，我国制修订环保法律时对环境质量标准和污染物排放标准的相关规定均借鉴了国外尤其是发达国家和地区的先进经验，对这两类标准作用定位、制定原理的区分是过去数十年来国际环保立法始终明确坚持的基本原则。目前，从国外环境法中也找不到将这两类标准混同起来的做法。
二、衔接排放达标和质量达标的环保制度
目前，《水污染防治法》和《大气污染防治法》已经确立排放行为“超标（超排放标准）即违法”的原则，但是不能反过来推论出排放行为只要达到排放标准就合法，符合排放标准是合法的必要条件，不是充分条件。事实上，不同排放源的位置不同，周边排放源数量、环境敏感区分布、自然背景条件不同，排放标准规定的仅仅是最基本的排放控制要求，是“底线”而不是“上限”；既符合排放标准，又能符合污染物总量控制及环境敏感点防护要求，最终满足所在地区改善环境质量需求的排放源才是合法的。
从单个企业、设施的污染物排放达标到区域环境容量管理、环境质量达标，是一个从“准入门槛”到“登堂入室”的过程：对于环境容量富裕、周边没有环境敏感点的排放源，从排放达标到质量达标就像进入宽广、空旷的院子，没有他人阻挡、没有行动障碍，只要排放达标、允许进“大门”就可以符合环境质量达标要求、能够“直趋入室”；对于环境容量紧张、周边环境敏感点密布的排放源，从排放达标到质量达标就像进入人头汹涌、布满障碍的院子，从排放达标、允许进“大门”到符合环境质量达标要求、“登堂入室”就必须具备更多条件、符合更高要求。需要注意的是，排放标准这个“大门”是对正常进门者设立的，通过偷排、渗漏、转移等方式排放的“翻墙凿洞”行为，无论排放指标如何都与排放达标没有关系。
从“门槛”到“入室”，衔接单个排放源监管与环境容量、质量管理的关键制度是环境影响评价制度和排污许可制度。
环境影响评价通过前期预测、评估分析新增污染源对环境影响是否可以接受。对于环境容量尚有余量的地区，环评主要是确保新增排放量带来的环境压力不超出环境承载力，对环境敏感点构成的风险可以控制；对于污染物排放已经超过环境容量的地区，可以接受的环评结果是新增排放量能够带来产业升级、淘汰更多的现有排放源，同时对环境敏感点构成的风险可控。目前，我国《环境影响评价法》及其配套法规、规章、标准、规范已经形成比较完整的建设项目环境影响评价管理体系，新排放源的前期管理是比较健全的。
排污许可证制度是指凡是需要向环境排放各种污染物的单位或个人，都必须事先向环境保护部门办理申领排污许可证手续，经环境保护部门批准后获得排污许可证后方能向环境排放污染物的制度。欧洲、美国的通行做法是，不仅将排污单位应当遵守的相关环保法律、法规、政策、标准、总量控制目标写入排污许可证，还要将环境影响评价中污染物控制浓度、采用的治理技术与减排效果等作为管理内容纳入其中。其排污许可条件全面、具体，排污许可证可以是数十页乃至数百页的法律文件，并结合相关法规标准制修订、排污单位技术工艺变动等情况适时动态更新，以此作为企业环境行为的准则、环保部门和社会公众监督企业环境行为的依据。
各类污染源的实际排污行为具有多样性、不稳定性和隐蔽性等特点，受到排放监控技术适用性、实施和监管成本等因素制约，实际存在的排污行为和污染物种类远远超过国内外各种排放标准中能够明确规定的控制项目数量。对此，环境保护部专门印发了《关于未纳入污染物排放标准的污染物排放控制与监管问题的通知》（环发〔2011〕85号），明确规定：对于国家和地方排放标准中没有规定排放限值的污染物，排污行为不得造成环境质量超标，不得损害人体健康和生态环境，通过进一步落实排污者的环境保护责任、严格执行现行环境管理制度和排放标准、加强环境质量监控，确保环境质量达标。这方面的工作正是在排放标准之外设定排污许可条件的重要内容。
目前，我国排污许可管理尚未有效开展，环境保护的关键环节缺失，从单个排放监管到环境质量管理严重脱节。主要原因有两方面：
一是排污许可管理的法律体系不健全。2008年修订的《水污染防治法》第20条规定“国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水”，但是国务院尚未出台配套的水污染物排污许可证管理条例。2000年修订的《大气污染防治法》第15条规定“大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物”。这条规定适用的地域是“大气污染物总量控制区”、适用的对象是“主要大气污染物”，不具有一般普适性，且需要有关地方人民政府依据国务院规定的条件和程序核发排污许可证，但是国务院也未出台大气污染物排污许可证管理条例。相对于上述原则性规定，《环境保护法》这样的基础性、综合性法律甚至没有关于排污许可的规定。
二是违反排污许可的法律责任不明确。《水污染防治法》和《大气污染防治法》规定了“禁止”无许可或超许可排污、“必须”按照许可条件排污，但是没有规定违反排污许可的法律责任，国务院也未出台配套的行政法规。《行政强制法》规定行政强制措施只能由法律设定。《行政处罚法》规定部门规章无权设定行政处罚、“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”，显然较低层次的立法无法解决违反排污许可的法律责任缺失问题。从排污许可管理在整体环保法律制度中的作用看，违反排污许可的法律责任应不小于《水污染防治法》第74条和《大气污染防治法》第48条关于违反排放标准的法律责任。考虑到违反排污许可行为可能包括有毒有害特征污染物违法排放、对环境敏感点构成严重影响等因素，其法律责任规定应当更全面、力度更大。
在排污许可管理法律制度不健全的情况下，加上我国环保监管能力有限、精细化管理水平不高，各地对排放源的具体监管通常仅关注“达标排放”，即排污口监测结果是否违反排放标准；对新排放源许可条件比较全面的环评审批在“三同时”验收后也往往随着时间推移而逐渐淡出环保执法监管视野，结果是单个排放源按排放标准管住了，整个辖区的环境质量却没管好，许多环境压力大的地区环境问题日益严重，一些地方出现了所谓的“合规性”伤害。
三、我国排放标准制修订及实施情况
“十一五”以来我国环境保护日益受到重视，污染物排放（控制）标准发展迅速：一是标准数量增加，现行国家污染物排放（控制）标准达到147项，省级人民政府依法制定并报环境保护部备案的地方污染物排放标准总数达到118项；二是标准控制项目增加，如现行标准规定的水污染物控制项目指标总数达124项，与美国水污染物排放法规项目指标总数（126项）相当；三是排放控制要求提高，新制修订重点行业排放标准大幅度收严了排放限值，适用全国新建火电厂的氮氧化物排放限值、适用重点区域的水或大气污染物特别排放限值等指标已经成为世界最严排放标准；四是突出主要污染物排放量控制，现行国家大气污染物排放标准控制的行业二氧化硫、氮氧化物和一次颗粒物排放量均占全国总排放量90%以上，现行国家水污染物排放标准控制的行业COD和氨氮排放量占全国总排放量的85%以上。
在排放标准控制要求不断提高的情况下，撇开环评和排污许可不论，如果各地能够严格执行排放标准这个“底线”，显然也将有助于保护和改善环境质量。然而，相关专家调研发现，一些重点行业（领域）排放标准执行情况不容乐观：
一是选择性执行标准问题突出。以近期媒体关注的《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）为例，这一标准规定了PH值、色度、悬浮物、COD、氨氮等12项基本项目，总铅、总镉等7项重金属污染物，以及43项特征污染物。其中，特征污染物控制指标应根据接纳废水类型和当地水环境状况予以执行。如接纳纺织染整工业废水的污水厂应将苯胺类、可吸附有机卤化物（AOX）等纺织染整行业特征污染物纳入日常监测指标。但调研发现，纺织染整工业园区污水处理厂排放监测通常不执行这些特征污染物指标。再如，近年来排放标准中普遍设定了基准排水量、基准排气量指标，这是杜绝企业稀释排放行为的重要指标，但是在具体污染源监测中很少考虑这项指标。
二是标准执行力度有限。调研发现，对于同一类污染源的同一项排放控制指标，不同来源的监测数据得出的排放达标率各不相同。污染源连续自动在线监测结果通常比环保部门监督性监测和企业例行监测更加全面、客观，但自动在线监测系统的种类、安装率、运行率还不理想，无法替代环境监测、监察人员手工取样、分析。当前，环境监管任务繁重，而环境监测、监察人员、设备、资金能力有限，显然难以有效监督所有排放源是否全面、稳定达标。
出现这些问题的主要原因，主要有3方面：
一是我国环保部门监管力量薄弱。担负日常监管职能的市县环保局往往只有十几个、几十个人员编制，且业务水平不高、甚至不能正确判断具体排放行为应当适用哪一项排放标准。与此形成鲜明对比的是，美国联邦环保局和加州环保局仅从事大气环境管理的专职人员就分别达到1400人、3000人，且均受过高等教育和技术培训。
二是我国环境信息公开制度不健全。当前法律法规强调政府环境信息公开，而缺少对排污主体环境信息公开的要求，与发达国家广泛开展的环评、许可证、企业监测与报告信息公开还有很大差距。近期环境保护部出台的《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》和《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法（试行）》是一个良好的开端，但全面、充分利用社会力量监督排污行为还需要完善一系列法律法规。
三是众所周知的违法成本低、守法成本高，标准执行不力又加剧了这一问题，形成恶性循环。实际上，如果全面、严格执行标准，将引领环保技术进步、环保产业发展，迅速降低守法成本。如“十一五”期间严格执行火电二氧化硫排放标准，使火电厂脱硫设施造价从近2000元/千瓦迅速下降到150元/千瓦，而脱硫效率从80%左右提高到98%以上。
四、关于提高排放标准实施效果的建议
基于以上分析，当前需要重点从以下方面入手，着力提高排放标准实施水平，有效促进环境质量改善：
一是建立排污许可制度。修改《环境保护法》，明确规定国家建立排污许可制度、禁止无许可或违反许可排污。抓紧出台《排污许可证管理条例》，明确排污许可条件的设定原则、主要内容，以及核发排污许可证的程序、方法。
二是加大违法成本。修改《环境保护法》及各单项环保法律，加大超标排放、超许可排放的整体处罚力度，明确规定违反排污许可排污须承担不小于超标排放的法律责任；违反排污许可条件中有关防止严重污染环境的规定，按照《刑法》第338条追究刑事责任。
三是加强环境监管能力建设。加大人员、资金、技术、设备投入力度，建立环保监管投入占财政支出比例的目标考核机制。
四是加大环境信息公开力度。在推进国控重点企业自行监测和监督性监测信息公开的基础上，修改完善相关法律法规，全面推进环评、排污许可管理的公众参与和信息公开，依靠社会力量强化排放监督。
五是完善配套措施。研究出台鼓励重点行业清洁生产和污染治理技术开发、应用、推广的经济激励政策。结合各环保专项规划、名录的制定、实施情况，研究建立国家环境管理优先控制污染物名录。加强环保标准宣传培训和实施情况评估，指导各地准确理解、正确使用标准。
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