保护赤水河流域生态环境迫在眉睫
白平 杨为民
编者按
赤水河地跨云南、贵州、四川3省，是长江上游唯一一条干流没有修建水坝、水库的一级支流，是重要的生物多样性优先保护区域。但近年来随着赤水河流域工业和城市化进程的加快，赤水河流域植被破坏、水土流失日益加剧，土地石漠化面积不断扩大，生态功能严重退化。为何赤水河生态环境保护难题难解？改变赤水河生态环境保护现状需要哪些顶层设计？本版特摘发环境保护部西南环境保护督查中心相关调研报告，以飨读者。
●涉及发改、水利、国土等更多管理部门以及更高层面的政府之间的环境保护综合协调合作机制还遥遥无期。
●按照贵州省白酒产业发展规划，到2015年底，白酒产量要达到80万千升。仅白酒这一项产业，到2015年底，从赤水河年取水量将在目前基础上新增1500万吨，新增生产废水1200万吨。
●赤水河航道建设工程包括疏浚、炸礁、筑坝等措施，并规划了众多港口。这一工程如实施，必将对赤水河的生态环境造成极大影响。
●贫困问题与生态环境问题交织在一起，单纯依赖贫困地区自身的力量很难走出困境，必须在综合考虑贫困与生态环境保护关系的基础上，兼顾流域内各区域的利益，统筹解决贫困与环境保护问题。
●国家应尽快组织开展赤水河流域综合性保护与发展规划的编制工作，统一赤水河流域各地思想，明确流域生态建设和环境保护的目标及责任，合理规划流域上下游的产业发展。
●流域上下游各地政府应加强沟通、搁置争议、协调合作，建立由四川、贵州、云南三省共同组织，相关部门协同参与的赤水河流域环境保护协调委员会，统筹协调流域上下游、左右岸、干支流之间发展与保护的关系。
赤水河是长江上游右岸一级支流，共流经云南、贵州和四川3省13个县（区、市）。赤水河干流全长436.5千米，其中河源至茅台镇为上游，茅台镇至赤水市为中游，赤水市以下至河口为下游，是长江上游唯一一条干流没有修建水坝、水库的一级支流，是重要的生物多样性优先保护区域，拥有1处世界自然遗产、4处国家级自然保护区和1处国家级风景名胜区，是长江上游特有、珍稀鱼类保护的重要生境。
赤水河流域经济总体贫困、人地矛盾突出，在行政区划上分属3个不同的省份，流域内各级地方政府的发展规划各不相同，现有白酒酿制、煤炭开发、农业生产等多种产业，所涉及的产业政策也不尽相同。近年来，随着矿产资源开发、白酒产业扩大和城镇化推进，流域内经济开发与生态环境保护的矛盾日益突显，出现了生态环境破坏、水土流失等诸多问题。同时，流域整体性和跨行政区域环境管理矛盾日益突出，制约了当地社会经济可持续发展。为此，切实加强赤水河流域生态环境保护工作，持续改善流域水环境质量，合理规划流域内资源开发和经济发展，进一步建立和完善赤水河流域环境保护协作机制显得尤为重要。
存在的主要问题
（一）流域规划管理地域化导致全流域综合协调发展与保护难以实施
赤水河流域作为跨界河流，其上下游在行政区划、资源禀赋和经济发展等方面存在较大差异，流域的上、中、下游很难形成统一的发展与保护规划。
一方面，需要保护的上游地区，煤、矿、电、化工等高污染行业成为城市发展的支柱产业，这给中游地区优质白酒的生产环境以及中下游地区基于良好生态环境的旅游业带来了极大的环境风险。尽管流域各级行政区域、各相关职能部门制订了相应的发展与保护规划，例如贵州省出台了《赤水河流域产业发展规划（2013~2020年）》、《赤水河上游生态功能保护区规划（贵州境内）》等，但这些规划的制定和落实基本上都是各自为政，缺乏上下游之间有效的沟通与协作，缺乏对全流域综合协调发展与保护的统筹考虑。
另一方面，赤水河流域上下游因所处区域不同，承担了有差异的环境保护任务，导致上下游经济发展不协调、不平衡。这体现在上游担负了较重的生态环境保护任务，仅发展了部分煤矿产业，多个项目因赤水河流域保护而取消建设，当地经济发展受到了限制。如贵州省对赤水河茅台镇以上流域采取了严格的环境政策，但对其以下河段又采取相对宽松的环境政策，没有从全流域的角度统筹规划经济发展与环境保护，导致上下游矛盾冲突时有发生。
（二）行政管理条块分割导致全流域环境保护工作难以统筹协调
赤水河流域管理由滇、黔、川3省及水利部长江水利委员会等多家负责，可分为国家、区域、地方3个层次，长期囿于行政区划界限和多头管理的局限。赤水河流域环境保护工作涉及多个地方人民政府和多个部门。由于行政体制和管理机制的条块分割，缺乏从全流域整体角度进行环境保护衔接和协调的机制和模式，单靠一个地方或环保部门难以实现整个流域环境保护工作的统筹协调。
长期以来，赤水河上下游、左右岸、不同地区、不同部门之间在环境保护、水资源利用等方面的矛盾时有发生，各方就全流域环境保护工作的协调与合作机制争议很多。2012年7月，川、滇、黔3省环保部门签订了《四川省、云南省、贵州省交界区域环境联合执法协议》。10月，遵义市环保局与泸州市环保局在西南环境保护督查中心的协调推动下签订了《赤水河流域环境保护联动协议》，逐步形成了赤水河流域环境联合执法协调合作机制，为赤水河流域环境保护工作的综合协调提供了有效途径。但也应该看到，这两份协议基本停留在环境联合执法层面，而且仅是环保部门签订。至于涉及发改、水利、国土等更多管理部门以及更高层面的政府之间的环境保护综合协调合作机制，其建立还遥遥无期。
（三）产业发展粗放及白酒行业过度发展导致环境污染问题不断加剧
从赤水河流域13个县（区、市）的产业结构来看，采矿业和原材料工业比重大，二元经济结构明显，产业间关联度小。以煤电为主导的重化工产业结构单一，产业链过短；以白酒为主导的轻工业面临众多知名品牌的资源争夺和市场竞争；服务业发展总体薄弱，不适应工业化、城镇化加快发展的需要；传统农业所占比重较大，特色现代农业发展缓慢。经济总量小、发展速度慢、发展方式粗放、工业化水平低是赤水河流域产业发展中面临的主要矛盾。
近年来，随着区域经济的发展，大批与当地资源有关的工业陆续建设和投产，采煤、造纸、酿酒、水泥、制砖等各类工矿企业大量发展。其中一些企业由于粗放型开发利用，废水、废渣、矿山弃土等未经处理排入河中，直接污染了赤水河。另外，随着酿酒、煤化工、造纸业的发展，对水资源的利用量加大，过度取水导致赤水河水量急剧减少。由于工业与城镇区的排污影响，区域空气与水环境受到不同程度污染，茅台镇贵州茅台酒原产地域的气候、土壤、微生物群落等生态系统也因此面临着巨大挑战。
同时，赤水河流域属于传统的白酒行业聚集地，虽然白酒生产属限制类产业，但贵州省根据《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）精神，规划了一批白酒工业园区，仅仁怀市境内就有近2000家酿酒企业，茅台镇聚集了大量酿酒企业并仍在不断增加。四川省泸州市古蔺县水口镇，民间资本发展白酒产业的积极性很高，目前建成和在建的大小酿酒企业达160余家。由于产业政策限制，赤水河流域的白酒企业（特别是小微型企业）大多没有履行建设项目环境管理手续，污染治理水平不高，部分作坊式企业无污染治理设施。白酒生产企业违法排污已成为影响赤水河水体质量的重要原因之一。
按照贵州省白酒产业发展规划，到2015年底，白酒产量要达到80万千升。仅这一项产业，到2015年底，从赤水河年取水量将在目前基础上新增1500万吨，新增生产废水1200万吨。到2020年，白酒产量要达到135万千升，从赤水河年取水量将在2015年基础上新增3000万吨，生产废水相应将增加2400万吨。即使企业全部做到达标排放，也将使赤水河水体中化学需氧量、氨氮含量在现有基础上分别提高72个百分点和79个百分点。
（四）工程项目建设不规范导致赤水河流域生态环境被破坏
随着国家实施新一轮西部大开发战略，加大力度支持西部地区发展，为赤水河流域地区发挥优势、加快发展提供了重大战略机遇。在贵州省重点实施工业强省战略和城镇化带动战略中，一大批公路、工业园区及其他工程项目相继开工建设。然而，在项目建设过程中，部分建设项目施工期管理不规范、不严格，没有严格按照环评要求落实相关生态保护及污染防治措施，乱砍乱挖、破坏植被、占用河道、开挖土方就近倾倒至河床、河岸现象时有发生，严重破坏了赤水河生态环境和引洪能力，直接威胁了赤水河流域的生物多样性。例如茅台、习酒、郎酒等企业在技改扩建项目中沿河修建道路、厂房，占用了赤水河河道。
同时，贵州省正在大力推进赤水河航运工程建设，贵州省交通运输厅编制了《贵州省水运发展规划（2012~2030）》，其环境影响评价报告书正报贵州省环保厅审查，其中涉及的赤水河航道建设工程包括疏浚、炸礁、筑坝等措施，并规划了众多港口，这一工程如实施必将对赤水河的生态环境造成极大影响。
（五）社会贫困与乡镇环保基础设施落后导致生态环境持续恶化
赤水河流域是我国西南部生态型贫困区域，人口、资源、环境三者之间矛盾突出。一方面，流域内喀斯特石漠化及水土流失严重，传统农业生产面临无土可耕的困难局面，尽快发展经济、脱贫致富是当地人民群众的迫切需求。另一方面，赤水河流域乡镇环保基础设施建设严重滞后，流域涉及的130个乡镇中，目前只有古蔺县二郎镇和仁怀市茅台镇建有污水处理厂；沿岸仅部分乡镇设置了简单的垃圾收集及中转设施，河流两岸垃圾沿河倾倒现象严重。乡镇生活污水及生活垃圾的无序排放已经严重影响了赤水河流域的生态环境。同时，赤水河上游生态欠账较多，历史遗留问题严重，其中昭通市镇雄县以及毕节市土法炼硫历史遗留废渣堆存的环境隐患较为突出，仅靠当地经济条件实施生态修复工作非常困难。
贫困问题与生态环境问题交织在一起，单纯依赖贫困地区自身的力量很难走出困境，必须在综合考虑贫困与生态环境保护关系的基础上，兼顾流域内各区域的利益，统筹解决贫困与环境保护问题。
（六）环境监管能力建设不足
目前，赤水河流域部分地方环境保护部门综合协调和统一监督管理能力不足，人员结构不合理，缺乏专业的环境监管人员。多数区、县（市）环境监察机构达不到国家标准化建设要求，绝大部分环境监测机构未达到国家三级标准，监测能力无法满足环境监测要求。以贵州为例，流域8个县（市、区）只有遵义县环境监测站达到国家三级标准。
对策建议
（一）尽快开展《赤水河流域综合性保护与发展规划》编制工作。国家应尽快组织开展赤水河流域综合性保护与发展规划的编制工作，统一赤水河流域各地思想，明确流域生态建设和环境保护的目标及责任，合理规划流域上下游的产业发展，科学界定发展区域和发展总量，进一步明确赤水河在长江上游生态安全中的功能作用，用规划指导全流域的经济发展与环境保护工作。
（二）建立赤水河流域环境保护协调委员会及相关工作机制。流域上下游各地政府应加强沟通、搁置争议、协调合作，建立由四川、贵州、云南3省共同组织，相关部门协同参与的赤水河流域环境保护协调委员会，统筹协调流域上下游、左右岸、干支流之间发展与保护的关系。要尽快建立全流域的环境管理制度以及政府间、部门间的协调沟通机制，统筹实施兼顾各方权益的环保措施和解决方案，并定期组织开展赤水河流域的生态环境保护联合执法检查。
（三）规范白酒行业发展。建议结合赤水河流域白酒行业发展现状，统筹考虑流域各方实际，对赤水河流域白酒行业无序、过度发展问题进行规范，对白酒产能进行总量控制，防止白酒行业密集发展导致环境污染。
（四）加大资金支持力度。建议将赤水河流域部分重点县（区）纳入农村环境连片整治示范区域，将部分重点污染防治项目纳入水污染防治规划，在环保基础设施建设、污染治理、农村环境整治等方面给予项目和资金支持；加大对流域落后地区环境监管能力建设的支持力度，对贫困地区降低或减免地方配套资金要求。
（五）建立生态补偿机制。建议在赤水河流域开展流域生态补偿机制试点工作，鼓励、支持和帮助赤水河流域各地积极开展污染防治和生态环境保护工作。通过调整相关方利益分配关系，补偿生态环境保护者的经济利益损失，加大生态环境保护投入力度，充分调动赤水河流域各级政府、企业和居民保护生态环境的积极性，在改善全流域生态环境质量的同时，逐步解决赤水河沿岸群众依然贫困的问题，促进赤水河流域生态环境保护和经济社会协调、可持续发展。
作者单位：环境保护部西南环境保护督查中心
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