建立生态环境损害责任终身追究制
对话人：刘旭涛
国家行政学院公共管理教研部副主任、教授
采访人：中国环境报
和谁对话？
刘旭涛，国家行政学院公共管理教研部副主任、教授，长期从事中央和地方党政机关绩效管理、干部考核等方面研究和咨询工作，主持多项国家级、省部级相关课题以及中央部委和地方政府的绩效管理方案设计和研究。
为什么对话？
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。我们想知道，如何实行终身追责？实施终身追责需要厘清哪些责任？终身追责还需要哪些制度保障？
●我们一般讲“党委领导，政府负责”，其实我理解应该是“党委决策，政府执行”。环保这么重要的事情，当然需要地方党委做决策，但同时要承担决策方面的责任。地方很多重大项目是党委定的，因此影响到环境，地方党委不能推卸责任。决策没有问题，执行中出了问题，就应该由政府来承担责任。
●要细化相关规定，地方党委干什么、地方政府干什么、业务部门干什么，要职责明确。“职责”这两个字本身就包括权力和责任，要确保权责一致。
●考核的周期应该是发展规划的周期，包括制定、执行、最终结果等全过程。要看在这个过程中是哪个环节出了问题，再来分析是谁在任时出的问题，应该追究谁的责任。这样，才能真正体现“考事”和“考人”相结合的原则。
●除建立较长周期的回溯追责机制外，与此相关的是，要从专业性角度，强化对涉及环境生态方面项目的科学论证和评估工作。
●从责任的角度看，不仅有法律问责，还有政治问责、行政问责，甚至有绩效问责等。需要我们进一步规范问责体系，区分各种问责的功能，明确各种问责之间的关系。
如何界定地方党委和政府的环境责任？
环保这么重要的事情，当然需要地方党委做决策，但同时要承担决策方面的责任。如果决策没有问题，执行中出了问题，就应该由政府来承担责任。
记者：在追责的客体方面，如何界定地方党委、地方党委“一把手”，地方政府、地方政府“一把手”，环保部门、环保部门“一把手”，环境监管具体负责人的责任？
刘旭涛：十八届三中全会从中央的角度，在健全宏观调控体系中，明确了中央对地方政府的考核职责，提出“完善发展成果考核评价体系”，将资源消耗、环境损害、生态效益等作为重要的内容明确提出来，并且要求加大权重。另外，在全面正确履行政府职能方面，明确地方政府的公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。
其中，环境保护是在地方政府职能中首次明确提出的。应该说，大的方面明确了，但在地方层面上，各参与主体究竟应该承担什么样的责任、如何追责等，似乎没有更具体和细致的规定。这方面，需要环境主管部门与组织部门、纪检监察部门共同协商，拿出一个办法来，或者把环保问题纳入相关的领导考核和领导干部问责办法之中。
我们一般讲“党委领导，政府负责”，其实我理解应该是“党委决策，政府执行”。环保这么重要的事情，当然需要地方党委做决策，但同时要承担决策方面的责任。
地方很多重大项目是党委定的，因此影响到环境，地方党委不能推卸责任。如果决策没有问题，执行中出了问题，就应该由地方政府来承担责任。要细化相关规定，地方党委干什么、地方政府干什么、业务部门干什么，要职责明确。“职责”这两个字本身就包括权力和责任，要确保权责一致。
谈到环保的责任问题，还有一个纵向府际的关系问题，即中央与地方各级政府，以及地方政府之间的责任明确问题。因为环境污染的外部效应，不同层面的地方政府之间必须协同作战。这里也有一个如何明确分工和职责的问题。
总之，在环保职责方面，既有不同责任主体之间如何协作，也有相互之间如何明确责任的问题，这是强化环保问责的基础和前提条件。
记者：环境问题一天两天看不出来，所以要终身追责。但是，一个地方的环境恶化到什么程度应该追责？如果追责后环境又进一步恶化，如何处理？
刘旭涛：生态和环境保护工作至少有3个特点：一是周期长，二是专业性强，三是涉及面广。
从周期长的角度看，环境问题确实很难在短期内看到效果（无论是好的效果还是坏的效果）。因此有必要建立回溯追究责任机制，甚至终身追责。至于恶化到什么程度才追责，我认为只要超出预先的评估就应该追责，恶化程度越高，追责力度就应该越大。当然，无论怎样追责都修复不了环境的损失，追责更重要的是起到警示作用。
除建立较长周期的回溯追责机制外，还应从专业性角度，强化对涉及环境生态方面项目的科学论证和评估工作。比如，环评工作绝不能受制于地方政府的干扰，甚至搞形式主义，这方面也必须明确责任。如果在论证和评估方面出问题，也必须实施相关问责。
此外，从涉及面广的角度，必须在项目的立项之初和进行过程中，主动与相关的利益群体和社会组织进行沟通和协商，积极动员全社会的力量，引导公民和其他利益相关者有效参与。
记者：对于党政“一把手”来说，若干年后他所做的决策被证明是有损环境的，那时，他或已经退休，对责任的追究又能起到什么弥补作用？
刘旭涛：靠追责个别人，无论是谁，肯定对生态环境的损害起不到直接的弥补作用。追责主要是发挥警示作用，提高震慑力，让参与人树立权责一致的意识。谁拥有这方面的权力，就必须承担这方面的责任。因此，除党政领导外，前面谈到的技术层面的专家论证和评估、具体执行等方面也应该明确责任范围。总之，不能出现责任缺位现象。
如何客观评价一任领导对生态环境的损害或贡献？
考核的周期应该是发展规划的周期，包括制定、执行、最终结果等全过程。要看哪个环节出了问题，再来分析是谁在任时出的问题，应该追究谁的责任。
记者：客观、公正地评价一任领导对生态环境的损害与贡献是进行生态环境损害追责的前提。中组部下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察，将强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。这是不是也为下一步对生态环境损害追责创造了条件？
刘旭涛：《通知》充分体现了三中全会的精神，强化了对生态环境方面的考核力度，并且考虑到生态环境的特点。《通知》非常强调各个地方的区域特点，指出不同的区域要有不同的发展指标。因此，在政绩考核中必须全面考核区域发展规划的制定、执行和结果评估等前端、中端和后端的工作。考核仅仅是后端。三中全会提到要严格绩效管理。我理解所谓严格，就是“严”在对规划的执行上，一张蓝图抓到底，而不是根据当地主要领导的意图来进行考核，或者新官不理旧政。因此，考核的周期应该是发展规划的周期，包括制定、执行、最终结果等全过程。要看哪个环节出了问题，再来分析是谁在任时出的问题，应该追究谁的责任。这样，才能真正体现出考事和考人相结合的原则。要防止在追责过程中出现“谁赶上谁倒霉、谁躲过谁侥幸”的现象。
此外，《通知》的出台也有利于领导干部树立关注长远发展、战略规划、潜在基础性工作的正确政绩观。目前，我国地方领导尤其是主要领导的交流非常频繁，而且倡导异地做官。如果只关注在任考核、当期考核，很容易助长其追求政绩工程和形象工程的心理和行为。因此，正如习近平同志所指出的，“要坚持全面、历史、辩证看干部，注重一贯表现和全部工作。”
记者： 探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。这些工作对于问责制度的完善有何意义？这些工作有什么难点或需要注意的地方？
刘旭涛：对领导干部实行自然资源资产离任审计是非常好的一种思路。因为这几年审计部门在监督政府绩效方面发挥了积极作用，而且更具有客观性和专业性。目前的难点在于：审计部门更多的是发挥审计结果披露的职责，涉及到问责还需要与相关部门共同配合。如果只披露不问责，审计功能就会大打折扣。
此外，目前自然资源资产负债表还只是一个概念，在技术上可能会遇到很多困难。比如，自然资源的收益和损耗可能是一个长期的过程，有些甚至是隐性的。如何对这些收益和损耗进行衡量？自然资源资产负债表的周期是多长？如何与领导干部的任期挂钩？这是一个非常复杂、技术性非常强的工作，需要进一步探索和实践。
记者： 一地的环境问题涉及诸多方面，有显性的，有隐性的。如何能够更为客观地评价一任领导对生态环境的影响？
刘旭涛：的确，这方面的工作非常复杂，牵涉面非常广。所以，要做好相关问责、考核等工作，必须做好基础性工作。比如，决策前要有环评、专家论证，要有面向社会组织和相关市民的听证，决策时要有法律依据，要依照法定程序。决策后要能严格执行和及时调整，执行后要有科学的评估和改进措施等。我认为，只要这些程序性的工作做到位，做到科学、合理、合法，责任就会到位，责任主体也好区分，考核也会更清楚。如果说，所有的工作我们都做到位了，仍然可能出现这样或那样的环境问题，那只能说我们目前认识自然的能力还有局限性。
如何保障追责落到实处？
从政绩考核的角度看，信息公开是降低考核成本的最有效措施，因为确保考核的准确性和科学性，说到底是要掌握真实和全面的信息。
记者：有些人认为，在当前80%的政府信息都以内部文件的形式不对公众公开的前提下，问责只是走形式，问责要实现的前提是信息公开。您对此怎么看？怎样保证问责问到实处？
刘旭涛：的确如此。从广义的角度看，信息公开是现代政府治理的前提。2013年9月国务院常务会议专门研究部署政府信息公开工作，强调要“使政府经济社会政策透明、权力运行透明，让群众看得到、听得懂、信得过、能监督。”至于环保问题，由于其复杂性、专业性和广泛性，更应该面向社会公开相关信息，引导各类社会组织和公民有效参与。
另外，从政绩考核的角度看，信息公开也是降低考核成本的最有效措施，因为确保考核的准确性和科学性，说到底是要掌握真实和全面的信息。如果不公开，考核主体只能是搞大检查，要求考核对象报送材料，考核对象也只能是迎检、准备相关材料。关键是，老百姓、社会组织等外部评价主体只能是“灯下黑”地进行评估。
如果信息充分公开了，不仅采集信息的成本会大大降低，对考核对象的造假、兑水行为也会形成一种强有力的约束。而且，能够更积极、有效地引导人大、政协、社会组织、公民等社会多元主体的监督和评价，有利于形成多层次、多主体的广泛参与、监督和评价。
记者： 很多人认为，要建立问责长效机制，问责必须入法。您如何看待问责入法这一问题？
刘旭涛：从广义的角度理解，法就是制度、规矩，因此问责当然要入法。
从责任的角度看，我们不仅有法律问责，还有政治问责、行政问责，甚至还有绩效问责等。比如，绩效不好，我们可以公开、通报、诫勉谈话、约谈、责令其限期整改，这些其实都是问责的手段，但不一定是法律问责。当然，各种问责之间不能发生冲突，尤其是下位法不能对上位法冲突。解决这一问题，仍然需要进一步规范问责体系，区分各种问责的功能，明确各种问责之间的关系。
国外有哪些经验可供借鉴？
一是多元主体、多层主体的参与和问责；二是相关信息的充分公开。
记者： 目前，很多国家已经规范了对政府生态环境责任的追究。国外的经验有哪些值得我们借鉴？
刘旭涛：我想，至少有两条经验我们应该借鉴：
一是多元主体、多层主体的参与和问责。所谓多元主体，是指全社会各类组织及个人，包括政府、社会组织、公民等；所谓多层次主体，不仅是指行政机关，还包括立法机关、司法机关等。总之，这种多元化和多层次形成的是一张网，能起到疏而不漏的作用。
二是相关信息的充分公开。由于环境问题关系到每个人的切身利益，甚至是跨国界、跨地区的全球性问题，因此相关信息必须要向全社会公开。
记者： 环境问题有很强的隐蔽性，需要终身追责。目前，我国在安全生产领域积累了实行终身追责的经验，生态环保领域可否借鉴？
刘旭涛：我国在安全生产领域实行终身追责的经验，在生态环保领域可以借鉴。但是，在技术上可能比安全生产领域实施起来更困难。安全生产领域出的问题往往显性化程度比较高，社会影响也是即时发生的。
但是环境问题隐蔽性更强，时间周期可能更长。此外，安全生产领域由于涉及人的生命，从法律的角度可以入刑，但是环保领域出的问题可能需要出台更细致、合理的司法解释。
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