环保专家：生态红线是最低的环保要求 不能再退
夏光 现任环保部环境与经济政策研究中心主任，兼任环保部科学技术委员会委员，长期从事环境保护政策研究和管理工作
“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。”3月5日，国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议开幕会上作上述表示。
在“唯GDP”的指挥棒下，中国环境付出了前所未有的沉重代价。就在“两会”前一周，中国约七分之一的国土持续笼罩在雾霾之中。在众多代表民意的“两会”关键词中，“雾霾”成为关注的焦点。
雾霾天何时不再来？这在环保部环境与经济政策研究中心主任夏光看来，乐观估计得要10—15年。由于自然天气因素和人为污染物排放的共同作用，彻底治愈雾霾困扰并非“一剂药方”就能产生疗效。但《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定决定》(下称《决定》)首次确立了生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。
值得一提的是，《决定》对生态文明的制度安排有着清晰的逻辑链条。把制度安排分成了三大类。首先是解决职能和责任的问题，明确这些制度是用来管执政者的，比如说目标体系、考核办法、奖惩机制、责任追究、生态红线等；第二类就是法治和管理，则是针对全社会来进行管理的，用法治的办法、经济手段调节等来执行，如排污收费制度；第三类则是属于文化建设内容，叫做道德和文化制度，内容包括引导公民形成生态环保行为习惯、绿色消费、公民的环境权益……这是属于社会文化领域的，它也是制度。这一背景下，备受关注的绿色政绩考核体系等制度建设已跃然纸上。推动生态文明成为一次新的社会改造运动。
环境改善估计要10—15年
雾霾分为两大类型，一种是大范围短时间内，上百万平方公里都在雾霾的笼罩之下，这主要与气象变化有关。这类雾霾持续时间短，北风一来就吹散了。第二种霾是与人类活动息息相关。比如局地性、常态化的城市灰霾，它缭绕在城市上空，只要不刮风就会笼罩在你的头上。
南方日报：我国政府于2013年9月发布《大气污染防治行动计划》，在你看来，全面遏制环境恶化的趋势并使环境质量有所改善，乐观估计需要多少年？
夏光：得要10—15年。根据科学的解析、测算，“雾霾”的主要来源是这么几大块，工业占10%—20%，这是工厂排放的。然后就是机动车占24%，城市扬尘占10%左右，还有生活排放，比如说餐馆的油烟，这都有贡献。最后还有24%左右来自周边地区，这是一个大概的结构，当然，各个城市略微不一样。
由于自然天气因素和人为污染物排放的共同作用，彻底治愈雾霾困扰并非“一剂药方”就能产生疗效。从中短期来看，要从几个源头控制，包括工业减排、城市管理、绿化和增加湿度这几个方面。从长期来看，最重要的是改变经济发展方式，调整产业结构，落后产能该淘汰的要淘汰，不该淘汰的要逐渐转移等。
南方日报：为什么现在灰霾天气多了呢？
夏光：主要因素还是气候变化。全球特殊天气都不断增加，像严寒、暴风雪、地震、海啸……大雾天气增多，整个人类的排放量太大了。过去没有雾的时候能够消化掉，靠风等能驱散。而现在雾这么重又没有风，所以排放污染物全在空气中待着，而且累积起来，越到后面越重，所以越来越难以接受。
南方日报：我们注意到，雾霾出现的时间长短不一，这里面有什么区别？
夏光：如果拉长时间尺度来看，雾霾应该分为两大类型，一种是这种大范围短时间内，上百万平方公里都在雾霾的笼罩之下，这主要与气象变化有关。这类雾霾持续的时间短，最多一周就过去了，因为气象条件一变，北风一来就吹散了。对人体健康也不会造成明显的影响，因为毕竟时间短。
第二种霾是与人类活动息息相关。比如这种局地性、常态化的城市灰霾，它缭绕在城市上空，只要不刮风就会像乌云一样笼罩在你的头上，若没有风，这些排放物聚积在上空，而且离地面比较近。这类雾霾才以人为影响为主。
像大范围、短时间的这种雾霾人类很难控制，主要是自然气象引起的，只能消极应对它。但第二类是人类可以主动调控的，就是因为你的排放量太大，所以必须要大规模减排。要减少煤炭的直接消费，通过各种措施，现在大家减煤的积极性倒是很高，但天然气又跟不上，没有足够的天然气来接替，所以现在又采取清洁煤的方式。
干部考核不能以GDP论英雄
未来的干部政绩考核，将从五个方面体现“不以GDP论英雄”，一是考核不能“唯GDP”，二是不能搞GDP排名，三是限制开发区域不再考核GDP，四是要加强对政府债务状况的考核，五是考核结果使用不能简单以GDP论英雄。
南方日报：去年底，中共中央组织部向全国发出重要通知——《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，正式宣布改革中国地方政府和官员的政绩考核办法。公众很好奇：这场改革会怎么改？比如具体哪些指标纳入生态考核？
夏光：中国政绩考核机制改革的重要一步是向分类的“绿色GDP论英雄”过渡。
未来的干部政绩考核，将从五个方面体现“不以GDP论英雄”，一是考核不能“唯GDP”，二是不能搞GDP排名，三是限制开发区域不再考核GDP，四是要加强对政府债务状况的考核，五是考核结果使用不能简单以GDP论英雄。
例如以生态保护为主的那些区域，像青海、新疆，生态环保的比例就更高了，占到40%—50%，像青海源头地区就索性不要GDP了，不考核你GDP，就纯粹考核你生态环保。所以首先是逐渐提高生态环保的指标，评价考核干部，这类权重应上升。
南方日报：中国幅员辽阔，每个地区经济特征和发展优势不同，如果依照主体功能区的划分，政绩考核评价体系有哪些不同呢？
夏光：前面也介绍到，按照中组部《通知》，根据主体功能区的划分，对限制开发区域不再考核地区生产总值。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核GDP、工业等指标。
对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源的原真性和完整性保护情况。对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。限制开发区域、禁止开发区域是中国重要的国土规划概念，其最终的国土比例可能占到中国国土的20%—40%。
南方日报：终结“唯GDP”固为好事，但知易行难。现实的挑战是“GDP崇拜”惯性强大，如何真正扭转？新的考核制度尤其是生态考核是新事物，如何科学实施？
夏光：中央强调不简单以GDP论英雄，并不是不要GDP，不是不要经济增长，中国仍然坚持以经济建设为中心，但释放强烈信号给地方，可以不再为GDP纠结，而把主要精力放到转方式、调结构、促改革、惠民生上，不搞“政绩工程”、“形象工程”，不靠盲目举债搞投资拉动，不以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度。其实只要中央下定决心执行“不以GDP论英雄”的政绩考核，并且未来在干部提拔上也能做到此点，地方政府的政绩观应该能尽快扭转过来。
生态补偿应注重赔偿性的补偿
生态红线是一个比较大的概念，就是为了维护一定的生态环境质量而采取的防护底线。首先要搞清楚什么是生态红线？它又是一个制度体系。生态红线是一个最低的生态环保要求，不能再退了，或者叫底线要求，这个词本身就意味着是一个最低的要求。
南方日报：生态红线制度上升为国策。环保界学者担忧，红线划定难度极大，后续的巨额资金和法律制度等能否跟得上？如难以落实，生态红线极可能虎头蛇尾，沦为又一个生态概念。您怎么看这个问题？比如，红线的划定范围、技术流程、落地原则及成果要求等？
夏光：总体上说，生态红线是一个比较大的概念，就是为了维护一定的生态环境质量而采取的防护底线。首先要搞清楚什么是生态红线？它又是一个制度体系。生态红线指的是一个最低的生态环保要求，不能再退了，或者叫底线要求，这个词本身就意味着是一个最低的要求。生态红线包括这些内容：第一就是国土生态功能规划，比如说有禁止开发区、限制开发区，这些在地图上都可以画出来，像生态自然保护区，还有像国家公园等划分，这些东西在地图上画了红线，有法律法规约束，不能搞开发建设、不能修道路……这就叫做第一种生态功能红线。
第二种叫环境质量底线。比如说空气，现在雾霾这么重肯定突破了我们的底线，突破了红线的，是不合适的。如空气中的PM2.5，比较适合人类生活生存的只有75微克这么一个界线。
第三个就是资源消耗的上限。很多自然资源的消耗不能无限制地增长，比如煤炭，就国家来讲大概就是40多亿吨，这个上限再不能多了，多了就只能硬性地限制不准使用，要用其他的能源方式来替代。
第四个就是我们所说的污染物排放总量。比如，现在我们已经设定了二氧化硫等几种主要污染物指标，也就是划定红线。每年不但不能突破那个线，还要往下减，将来根据需要，还要划定上限，对于一个国家来说，要想发展经济，必须削减原来排放污染物的量才能上新项目。这就是划定生态红线的本质含义。
目前，关于生态红线在制度建设层面、技术流程等方面都已经逐步完善，不用担心它会虎头蛇尾。
南方日报：《决定》提到生态补偿，下一阶段将如何深入推广这项政策？
夏光：生态补偿制度以后应更加注重赔偿性的补偿。按照生态补偿、生态公平、环境公平的原则，国家将会进一步研究制定区域间上下游横向的赔偿性补偿。这种赔偿性的制度既可保证环境的公平，也可增加上游治理污染的动力。
生态文明是一种重要的治国理念
我们通常讲生态文明的时候，总认为生态文明建设主要是搞好绿化、治理污染、改善环境，实际上我们可以看到生态文明建设的重心是落在文明上，是人类对于大自然要有文明的行为，也就是说，建设生态文明不仅是一场改造自然的工程，也是一场改造社会的工程。
南方日报：《决定》提出“实行资源有偿使用制度”。有观点认为，要实行费改税，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。费改税的积极意义在哪里？备受关注的环境税是否处于呼之欲出的阶段？
夏光：环境税具体什么时间开征还不知道，但对它的研究已经比较成熟，可以说已经处于呼之欲出的阶段。
费改税，如二氧化硫、氮氧化物等都是污染物，目前对此实施的是排污收费，具体由环保部门来执行，企业排放的污染物多，就多给政府交点钱。改革以后，由现在环保部门收费改为通过税收系统征收税，费用标准预计跟现在的费用是差不多，更加规范，国家法定了，税的刚性比较强。
南方日报：《决定》首次确立了生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。对于环保部的工作提出什么新的要求？
夏光：应该说，提出了很重要的要求。环保部需要反思，需要重新考虑。我们过去提到加强环境保护能力的时候，第一是加强监测体系，第二是加强执法体系。现在看来需要提出第三个体系，就是政策研究体系、政策制定体系。
如果这3个体系都同时加强，就将构成三位一体的环境保护基础能力，会促使我们把工作重心、思维方式更多地转移到环境保护的制度建设上来。
南方日报：推动生态文明建设，你认为难点在哪里？
夏光：首先我们要理解，生态文明是一种重要的治国理政的理念和方法，其次生态文明要是一场深刻的社会改造运动。我们通常讲生态文明的时候，总认为生态文明建设主要是搞好绿化、治理污染、改善环境，实际上我们可以看到生态文明建设的重心是落在文明上，是人类对于大自然要有文明的行为，也就是说，建设生态文明不仅是一场改造自然的工程，也是一场改造社会的工程。
它的价值不仅仅在于改变生态环境，而是要改变人。生态文明的重心是放在文明上面，它要建设的是人的价值观念和行为方式，我们把它具体化、平实化后，就是要把生态不文明的行为给找出来，并把它克服，这就是建设生态文明。生态文明是一个重大的社会改造运动，它的价值不仅仅在于改变生态环境，而是要改变人。使社会形成自我调适、自我完善的社会功能，孕育一个绿色的世界。
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