雾霾治理须编织“权力之笼”
雾霾的治理，不仅是技术性问题，也不仅仅是发展的规划问题，更是公共权力的治理问题。把权力关进笼子里就是要使权力成为“有限度的权力”、“有边界的权力”、“有责任的权力”、“有保护的权力”，具体到雾霾的治理就是要做到：地方政府发展的权力应该受到环保的约束，地方政府空气污染权应该受到限制，地方政府应当承担环保失控的责任，环保部门的环保权力应该得到保护。
雾霾之殃并不是中国某一个城市的问题，也不是一个地区性问题，而是覆盖华东、华中、华北的广大区域共同的问题，以2014年2月份发生的重雾霾过程来看，一共波及15个省，面积181万平方公里，其中空气污染较重的面积超过了98万平方公里。这些区域的共同特点是人口稠密，重化工业比重高，机动车尾气排放虽然是其中一个原因，最主要的还是工业生产废气排放，其中尤以燃煤最为突出。从二氧化硫的排放来看，2013年我国共燃煤总量约40亿吨，释放了约4000万吨二氧化硫，用于交通的燃油2亿吨，释放了约3万吨二氧化硫，前者排放量远大于后者；从粉尘等固体废物的排放来看，主要集中在火电、炼钢、水泥等行业。因此，减少工业生产排放是治理雾霾的基本路径。无可否认，我国经济发展的重化工业阶段使工业生产废气排放控制的压力非常巨大，客观上存在“环境的阵痛”，但我们依然有巨大的改善空间，在工业生产中尚有许多可以做好但没有做好的情况，权力失控背景下的违规超标排放现象还广泛存在。
监管权的缺失和污染权的失控是导致粉尘及二氧化硫等超标排放的重要原因之一，中央和各级环保部门在控制污染物的排放上，都有严格的计划目标和监管目标，但是在实际操作过程中，部分地方政府或者是因为追求GDP数据和地方财政收入，或者是因为照顾重点企业的经济效益情况，或者是因为个别官员的权力寻租，使得很多监管存在公共权力虚设、甚至提供保护伞的做法。2013年9月，中央电视台《新闻直播间》栏目就曾曝光位于韩城的陕西龙门钢铁(集团)有限责任公司脱硫设施停运、监测数据造假等环境违法问题，这样的问题在相当程度上普遍存在。对企业的监管并不困难，企业之所以敢于违法，关键是一些地方政府和官员纵容企业超标排放，背后其实是公共权力的越界与失控，官员掌控的公共权力来自人民，权力可以给人民谋福利，但没有约束的权力反而可能走到人民利益的对立面，新一届领导集体多次谈到要“把权力关进制度的笼子里”就是强调对公共权力的“制度化治理”。
清洁空气属于标准的公共物品，空气的清洁权和污染物的排放权是这一公共物品派生出的两种公共权力，空气的清洁权是百姓的巨大利益所在，同样，污染物的排放却是企业的重大利益所在，不建脱硫除尘设施或者建好后不启用对企业而言都能节约不菲的成本，特别是当前重化工业微利经营条件下可能关乎某些企业的生死存亡，而清洁生产的企业因此面临其它污染型企业的不平等竞争。若二氧化硫及粉尘的排放权一旦被滥用，众多企业势必形成羊群效应，最终导致民众公共利益的巨大损失。由于空气流动性较强，空气污染较水污染和固体物污染稀释较快，因此，二氧化硫和粉尘对大气的污染的损失承担者涉及更大的区域，而控制污染的经济成本可能由企业（成本增加）和地方政府承担（税收减少、就业减少），因此，与中央政府相比，地方政府对空气污染的关注积极性不够。中央政府、地方政府、污染性企业、清洁型企业形成了四方博弈的格局，公共权力的执行力是关乎各方收益值的决定因素，公共权力严格执行环保政策，污染型企业的生存空间降低，地方政府会倾向严控废气排放，反之则地方政府可能会沦为污染型企业的保护伞。
通过从制度层面加紧“权力治理”，构建对工业生产中不达标排放的准入限制以及现有除尘脱硫设施的“建设、监管、控制”的一体化管理机制，从而实现对雾霾的长效治理。我们注意到河北、天津等省市加紧实施控制产能的减排措施，但毕竟大部分产能仍将保留，如何将现有污染生产模式转变为清洁生产模式是未来对雾霾持久作战的主攻方向，从国家和地方制定的目标和环保规划细则来看，新型工业化道路已经提了二十年，不能以牺牲环境为代价换取发展早已成为我们的共识和目标，我们并不缺少政策和方案，也不缺执行方案的机构和人员，但是我们在执行的过程中，缺乏权力的执行力。部分官员之所以能纵容污染，要么就是官员地方管理权力的膨胀，要么就是对环保监管权力的滥用，从而导致权力有可能失去了边界。因此问题的关键在于我们在权力执行过程中的“笼子”的约束力不够，新一届领导集体反复提到要有“制度的笼子”，就是在一系列的公共权力执行中，就是要严格规范官员权力行使的边界，限制权力的过度膨胀，严肃惩罚官员违规使用权力，保护公共权力的正常行使。这需要我们编织一个强大而又精巧的制度之笼，让权力与责任挂钩，让权力与监督挂钩，使权力的运行既能得到约束，也能高效。只有实现了对公共权力的高效治理，才能打破地方利益的屏障，理顺权责关系，才能为雾霾的治理创造良好的政治保障。
在今年的政府工作报告中特别强调要出重拳强化治霾，提出抓住产业结构、能源效率、尾气排放和扬尘等关键环节，健全政府、企业、公众共同参与新机制，实行区域联防联控，深入实施大气污染防治行动计划。在实施的过程中，若能理顺权力关系，规范权力运用，让权力有限度、有边界、有责任、有保护，就一定能收到良好的成效。
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