稀土案：“保护环境说”为何难获支持？
近年来，基于环境保护或者以“环境保护”为名的贸易争端事件越来越多，例外条款也被各国选择性使用，即各国有时基于环保，提起贸易限制，有时又被他国以环保理由提出贸易限制，环境保护成为贸易战的一个筹码。为分析世贸规则中的环保特例，可回顾一些相关的案例。
不支持环境保护的案例
1972年，美国规定，如果外国海洋渔业技术导致的海洋哺乳动物损害超过一定水平，就禁止这一国家的金枪鱼进口美国。墨西哥政府上诉美国，关贸总协定裁定，如果按照美国的做法，则每个成员国都可“基于自身的环境政策”采取单边行动，就会破坏自由贸易。而且，美国也没有证明，美国已经用尽了所有可能的方式来保护海洋哺乳动物，特别是国际合作的方式，因此判定美国的进口禁令不符合关贸总协定的规定。
1989年，美国立法规定如果外国捕捞虾时，对濒危动物目录上的海龟造成了负面影响，则禁止这一国家虾的进口。1998年，世界贸易组织裁定美国的做法不符合世界贸易组织的规定。这一案例与金枪鱼案例类似，不同之处是虾案例中明确规定保护对象是《国际濒危物种的贸易公约》中的濒危物种。但世界贸易组织仍然裁定：要求其他国家采用与美国一样的政策，是对自由贸易的威胁。同时，用本国的方法，而不考虑他国的因素，也是不可接受的。世界贸易组织认为，最好的方法是进行国际合作，而不是运用贸易制裁手段。
由于欧盟限制对含有荷尔蒙动物肉制品的进口，遭到了美国的上诉。世界贸易组织裁定欧盟败诉，认为即使在荷尔蒙滥用的情况下，欧盟认为荷尔蒙不安全的结论也没有充分的科学依据。
1996年，根据《清洁大气法》，美国出台了新配方汽油的规定，遭到了委内瑞拉的上诉。世界贸易组织判定美国的规定违反了世贸规则，因为美国对国内汽油的要求是参照1990年的水平，而对国外的要求是需要达到当时的全国平均水平（1996年），“歧视”了外国。
支持环境保护的案例
美国设立汽车平均燃油经济标准，即单位油量的最少行驶里程数（汽车的燃油效率）。这一规定遭到了欧盟的上诉。1994年，关贸总协定支持美国的燃油经济标准，认为没有歧视欧洲的汽车公司。但关贸总协定同时认定美国对国内和出口车的燃油经济标准计算方法有问题。
这次裁定与金枪鱼案例有差别，即这一裁定认为可以通过国内政策（美国标准）管理进口产品，而金枪鱼案例中认为不能用国内政策管理进口产品。
美国《综合环境响应、补偿和责任法》设置了化学品原料税，遭到了他国的争议，但关贸总协定委员会裁定原料税没有“歧视”他国，因为这个税对国内外产品都适用。
2000年，加拿大上诉法国的温石棉进口禁令。世界贸易组织裁定虽然进口禁令不符合自由贸易规定，但属于必须的环境保护“特例”情况。这是世界贸易组织第一次以环境保护的理由支持贸易限制措施。
环境保护特例的适用
总体来看，世界贸易组织的贸易争端解决机制虽然不令所有人满意，但与《气候变化公约》、《生物多样性公约》等其他国际环境公约难以建立起争端解决机制相比，世贸组织的争端解决机制是较为有效的，尽管裁判权和判决权是主权国家最不愿意让渡的权力。
世贸组织的贸易争端主要发生在一国限制他国商品的进口上，而很少因为一国不愿意出口本国商品而发生，“稀土案”就是后者。
此外，世贸组织的裁决没有遵循先例的要求，可以一事一议。而世贸组织总体是反对基于环境保护的贸易限制措施，也因此饱受争议。
通过上述分析可知，如果想成功引用环境保护特例，使世贸组织支持国内环境保护措施，首先要证明环境保护措施是公平的，即对国内外的产品生产和消费公平对待。如果环境保护措施确实对国内外产品有不同影响，则制定措施的国家首先要尽力通过国际合作、磋商、协调等方式，表明已经尽了各种应尽的努力。其次，环境保护措施要给受影响国合理的准备和逐步采纳的时间。第三，要表明其措施是有弹性的，给予了受影响国合理的、可接受的、多样的选择方式。
虽然即使按照上述方法，也不能确保世贸组织就能支持基于环境保护的贸易限制措施，但有研究认为这样更能说服世贸组织。
运用世贸规则的环保规定处理稀土案
有研究表明，世贸的贸易争端中，美国和欧盟参与的最多，从世贸的裁决来看，欧美总体来说胜多败少。许多发展中国家的政策发生了改变，而欧美的法律法规和政策变化较小。这也表明欧美在谈判和运用世贸规则方面更加熟练，而发展中国家往往受制较多。
“稀土案”是我国在国际贸易争端中较为特殊的案例，也是首次宣称基于环境保护的案例。由于我国与发达国家相比，劳动力价格和原材料要素价格较低，环境和劳工保护等标准较宽松，因此在国际贸易争端中，往往争议我国出口商品价格偏低，存在倾销的嫌疑。但“稀土案”中，欧美等国并不“嫌”我国稀土价格偏低，而是希望我国的稀土“倾销”，因为我国稀土资源占世界比例不足40%，出口量却占了国际市场的90%。
作为一种战略性稀缺资源，我国政策的目标是希望缩减稀土出口量，但采取的出口限制措施，却都不符合世贸规则或在世贸规定中找不到依据，败诉也就不难理解。
我国稀土资源的现状是无序、低成本甚至非法开采，导致稀土资源以低廉的价格进入生产和加工环节，从而进入国际市场，但生态和环境破坏成本却留在国内。因此，正确引用世贸规则的做法是运用环境保护措施来管理稀土的生产，内化稀土开采的环境成本，使国内的稀土价格不低于或略高于国际市场价格，运用价格杠杆来减少稀土出口，甚至吸引稀土进口。
由于稀土是量少的稀缺资源，我国已经有条件开展政策、规划、开采、提炼加工、产品上市等全过程的环境保护管理，其中最重要的措施就是从矿产开采的源头进行环境管理。首先从政策层面就应将稀土定位于国内使用，根据国内使用量来分配矿产开采权和开采量。其次从规划层面要统筹区域和行业矿产资源的开采规模、开采时序、开采布局、利益分配、生态恢复和建设费用等，运用规划环评、生态红线、生态补偿等政策工具切实达到上述要求。再次，矿山开采要进行严格的环境监管，合理调节和分配开采利润，将更多的利润分配给企业、工人、当地政府和居民、自然环境，使稀土产品价格在进入加工和交易环节之前，不过于廉价。
虽然他国一般难以挑战一国在生产环节之前的政策措施，但还是应主要运用统一的规划、开采红线和禁区、标准规则、政策要求、公共参与等新治理手段，而少用和慎用生产限额、税费、补贴、政府投入等直接干预企业活动的方法。
在稀土资源进入到加工和交易环节后，各种管制措施容易引发世贸组织的争议，因此在稀土加工和交易等环节，可以尝试建立环境友好型的稀土产品认证制度来进行环境管理，例如只有通过规划环评和项目环评的矿山生产的、满足环保标准和其他要求的原料产品才允许加工和交易（包括出口），而没有认证或非法开采的稀土要没收等。
当然，如果我国实行了环境友好型的稀土产品认证制度，也可能引发他国争议我国严格的稀土环境措施，“争议”国际市场的稀土难以进入中国市场。而这种争议，却是我国欢迎的，因为作为稀缺的战略资源，各国都希望能通过较低的价格进口和存储稀土。
总之，对于稀土管理的长期政策是应从生产端入手，通过严格环境标准，建立适宜的利益分配机制，通过全过程的环境保护管理，提高稀土价格，将更多的利益留给国内，使我国稀土出口的吸引力降低甚至丧失。而从短期来看，我国还可以在“稀土案”中继续争辩，而且因为世贸组织的“一事一议”规则，即使这次“稀土案”失败，也不代表我国的稀土政策就受制于他国。
所以，我国应争取时间，尽快建立起符合世贸规则的稀土管理政策（特别是环保政策），取代出口管制等不符合世贸规则的措施，以达到我国稀土管理政策的目标要求。
作者单位：环境保护部环境工程评估中心
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