第三方治理：开启治污新模式
近日，受国家发展改革委委托，全国工商联环境商会向中央全面深化改革领导小组办公室提交的环境污染第三方治理方案建议，通过设立500亿元规模的国家环保基金、实行税收优惠政策、加大信贷支持力度、拓展融资渠道等多项有力措施，促进我国环境污染第三方治理产业的发展。
前不久，央视《新闻联播》也报道了天津滨海新区在全国率先引入第三方治污模式，专业化治污公司作为治理工业污水的主体，提高治污效率的先进做法，进一步引起了各地对治污模式的思考。
解惑 何为“第三方治理”？
目前，我国工业污染治理依然沿用“谁污染、谁治理”的思路，由排污企业自行解决治理问题。数据显示，我国工业污染占总污染的70%以上，是环境污染的主要根源。
环境污染第三方治理是指通过引入市场机制，由排污企业采取付费方式，把治理污染设施的建设、运营维护交给专业化的第三方机构来完成，实现“产污”和“治污”分离。
北京师范大学环境学院教授陈彬在接受中国经济导报记者采访时介绍说，发达国家工业减排普遍采用第三方治理的模式。近年来，工业污染第三方治理模式在我国燃煤电厂脱硫脱硝领域得到试行，取得显著成效。“目前这个模式正在向污水治理领域延伸，这是一种必然趋势。”
全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华对中国经济导报记者表示，根据项目情况，环境污染第三方治理主要有两种运作模式：一种是适用于新建、扩建项目的“委托治理服务”型。排污企业以签订治理合同的方式，委托环境服务公司对新建、扩建的污染治理设施进行融资建设、运营管理、维护及升级改造，并按照合同约定支付污染治理费用。在合同期内，环境服务公司通过第三方运营确保达到合同约定的减排要求，并承担相应的法律责任。另一种是适用于已建成项目的“托管运营服务”型。排污企业以签订托管运营合同的方式，委托环境服务公司对已建的污染治理设施进行运营管理、维护升级改造等，并按照合同约定支付托管运营费用。在合同期内，环境服务公司通过第三方运营确保达到合同约定的污染减排要求，并承担相应的法律责任。
“两种模式的区别在于环境服务公司是否拥有治污设施的产权。前者拥有或者部分拥有产权，后者不拥有产权，只接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。”骆建华如是说。
优势 专业化“一举三得”
尽管环保投入逐年增加，各类环境污染治理设施加速建设，但我国环境形势仍然严峻。在今年4、5月份，兰州、武汉、靖江多地密集发生的城市水污染事件，使环境污染问题再次成为舆论关注的焦点。受困于目前的治污效果，第三方治理是大势所趋。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。
骆建华表示，企业作为市场竞争主体和自主经营、自负盈亏的独立法人，难以从宏观和长远的角度建立有利于环境保护的自我约束机制。此外，受经济实力、技术水平、监管等因素的制约，很难做到每个企业都能建设污染治理设施，即使建成了往往也不能正常有效运行，出现了建而不运、运而不足的现象，严重影响着污染治理效果。
骆建华指出，这显示出我国工业污染治理一直以来沿用的“谁污染、谁治理”思路正在接受越来越多的挑战。
骆建华认为，推进环境污染第三方治理可谓“一举三得”。首先，环保执法部门监管对象集中可控，有利于政府有效监管。以前政府监管面对的是千家万户的企业，可能有很多的排污点，采取这种集中式的污水治理模式，把许多分散的点变成了比较集中的点，这有利于政府监控。其次，可以刺激环保企业和产业的发展，环境服务公司由过去单纯的设备制造、工程建设拓展到环境治理运营服务中。再次，排污企业采用专业化治理降低了治理成本，提高了达标排放率。
专家指出，“污染者付费、专业化治理”的模式，正成为当下企业环境治污的新思路。
近年来，一些大型化工企业和化工园区也尝试着采用第三方模式以降低污染治理成本，如燕山石化委托威立雅水务处理企业工业废水、上海化工园区委托中法水务处理园区工业废水。
破题 发展“第三方治理”难在哪？
然而，在采访中，不少业内人士表示，环境污染第三方治理在运行中还存在诸多问题，如第三方企业盈利模式不明确，排污企业与治污企业法律责任不清等，这些问题给政府的宏观规划及环境监管带来了新挑战，同时也阻碍了第三方治理模式的推广与应用。
盈利模式有待细化
多次重点开展环境金融服务试点并探索环保项目融资机制的湖南现代环境科技有限公司董事长杜明辉在接受中国经济导报记者采访时表示，目前对第三方治理公司来说，盈利模式不明确，影响了相关企业进入该领域的积极性。
“目前来说，污水处理和垃圾焚烧发电这两类项目基本已经形成了成熟的盈利模式。污水处理费与水费“一票收取”，有一定保证；另外垃圾焚烧发电主要靠发电并网获得收入，国家在这方面政策比较明确，也得到了落实。”杜明辉指出，由于受一些客观因素影响，用焚烧方式之外的其他工艺的垃圾处理项目和重金属矿渣污染治理，虽然目前正在形成其自有的盈利模式，但仍缺少统一的政策支持和有力的推行手段。此外，土壤修复、农村环境连片整治和污泥处理处置等项目，目前盈利模式还比较模糊。
需建立完善的治理评价体系
专家指出，治理效果评价标准和体系不明确，也影响了第三方治理的推广。
我国在2009年就己经发布了《国家环境保护技术评价与示范管理办法》，对污染防治技术、产品、装备，以及环境监测技术和产品，包括对从业人员资格进行严格要求。但是目前还没有建立一套完整的后评价标准，以及与之配套的对技术、从业人员和提供服务的第三方的评价体系。
“我们每一个项目在实施前有环评、可研等完善的前期手续，但是治理后的效果如何，就因为缺少完整的评价标准而不得而知，第三方本身也因为缺少后评价体系，无法以可量化的数据事实而被评价。”杜明辉强调。
江西省新余市环保局局长邹建福也对中国经济导报记者表示，缺少环境服务收费标准，使得第三方治理效果难以评判，也让环保部门难以选择合适的第三方治理企业。“按照国务院下放行政审批权、转变政府职能的要求，对于环境服务企业不再进行审批，也就是说任何企业均可以进入环境污染第三方治理市场，这给排污企业或地方政府选择第三方治理企业带来了一定困难。”邹建福指出，“由于缺少环境治理成本估算和治理效果评判的标准，地方政府在执行项目招投标过程中面临两难困境：是价低者得呢？还是效果佳者得？如果是价低者得，很难保障污染治理的效果，一旦效果不佳，投入的治理资金打了水漂，责任谁来负？如果是效果佳者得，那怎样才算效果佳？如果效果佳的企业报价比其他企业高，贸然选取这家企业，将来如何跟审计交代？此外，一些小型环保企业打着成本低、见效快的‘幌子’混淆视听，也容易扰乱市场秩序。”
治污、排污企业责任界定不清
我国环境污染治理原则正在由“谁污染、谁治理”向“谁污染、谁付费”转变。推行环境污染第三方治理，就是这种转变的实践形式。
但是，业内人士表示，环境污染第三方治理还缺少法律依据支持，对于排污企业和第三方治理企业，谁来承担法律责任问题还没有明确规定。“排污企业认为既然已经将污染交由第三方治理，如果排污不达标，则应由第三方治理企业承担相关责任；地方环保局认为依法应该对排污企业追责，但又不能放弃对第三方治理企业的监管，以防发生环境污染事故。此外，在合同谈判、争议问题解决方面无法可依，地方只能‘摸着石头过河’。”湖南省怀化市环保局副局长黎群对中国经济导报记者说。
专家指出，在现有环保法律对治污、排污企业权责规定并不明晰的情况下，需要抓紧建立完善对第三方治污企业的约束机制。“对于排污企业来说，一旦将环境污染治理交由第三方环保公司来治理，则相当于给对方留了‘后门’，一旦第三方治污企业不按合同履行义务，排污企业将面临极大的风险。如果排污不达标，将面临罚款；还会影响正常生产，造成经济损失；一旦造成重大环境污染事故，还可能承担刑事责任。目前对于第三方治污企业还缺少相应的约束措施，这是许多排污企业不愿意选择第三方进行环境治理的重要原因之一。”黎群认为。
税收、融资障碍待进一步扫清
专家指出，第三方治理面临税收障碍，企业请环保公司来治理，要付给环保公司费用，就要征税，无形中提高了企业成本。因此，骆建华建议，在政策设计时减免第三方公司的税收。
另外，第三方治理同样面临融资障碍。“环保企业投资所需要的资金从哪里来？过去环保公司开展市政业务时靠土地和厂房做抵押向银行贷款，现在给工业企业做污染治理，工业企业的土地没法拿去抵押，融资就发生了困难。”湖南湘牛环保实业有限公司董事兼副总经理戴慧敏对中国经济导报记者如是说。
事实上，第三方治理污染常常伴有经济风险，但融资困难使得环保公司在出现经济风险时，难以通过融资渡过难关。如治理过程中，如果恢复生态消耗成本过高，或第三产业开发进展缓慢，第三方治理公司就要承担很大的经济压力。此外，如果上游企业的产量或者市场出了问题，环保公司也要承受连带风险。一个很明显的例子就是，2008年全球金融危机后，工业企业用电量下降，发电企业发电量随之下降，彼时，为电厂提供脱硫服务的环保公司收益就出现了大幅下滑。
为此，骆建华建议，设立国家环保基金，为工业企业治污提供贷款。“当下，第三方治理推行的最大难点在资金投入。政府应主导建立地方环保基金，从排污费、专项污染治理资金及财政转移支付资金中拿出部分资金以充实环保基金。”同时，辅以减免增值税等办法，使第三方治理污染在机制上更完善、更具可操作性。
打破原有治理格局考验政府能力
专家指出，对于企业购买环境服务的模式，如果参与环境污染第三方治理机制的各方，即排污企业和第三方治污企业都能遵守环保法规，则可以减少环保部门的监管任务，降低监管成本。但是，如果参与各方均不能很好地履行相应的义务，反而会增加环保部门的工作量，增加监管工作的复杂性。
同时，采取环境污染第三方治理模式也打破了原有治理格局，还面临规划布局调整、原有人员安排等难题。
记者在湖南省的调研中了解到，湖南湘牛环保实业有限公司为湖南骏泰浆纸有限责任公司提供第三方污水治理服务，对原有污水处理设施进行更新改造，再建设一套污水处理设施，使污水处理后能够直接达标排放到环境水体，而不用排向工业园区污水处理厂，也因此可以少交排污费。相关人士表示，这种情况下，园区污水处理厂将面临污水来源不足的问题，容易造成污染处理设施的闲置。
此外，江西省新余市政府与湖南永清环保股份有限公司签署合作协议，将该市水、气、固废、重金属、生态修复等不同领域试点项目，交给专业环保公司。但是在提高了环境治理效率的同时，原有体制内从事环保工作的监测人员、环卫工人、污水处理厂工人等相关人员也面临安置去向问题。“若无法有效解决这些问题，第三方治理模式在体制内或者政府层面上也很难有效推广。”新余市环保局一位不愿具名的人士透露。
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