排污权交易还需迈过几道坎 ——访环保部环境规划院副院长王金南
用市场的手段深入推进治污减排，正是排污权交易的意义所在。国务院日前印发的《进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》提出，到2015年底，试点地区全面完成现有排污单位的排污权初次核定；到2017年，试点地区基本建立排污权的有偿使用和交易制度。
排污权有偿使用和交易究竟有何用，目前试点地区进展如何，还存在哪些问题，应如何更好推进？围绕这些问题，本报记者专访了环保部环境规划院副院长兼总工程师王金南。
重大制度创新
记者：请问《意见》的出台对我国经济社会发展有何意义？
王金南：排污权有偿使用和交易制度是我国生态文明制度，特别是环境市场制度的一项重大创新，由排污权有偿分配和排污权交易两级市场构成。所谓排污权，指一个排污单位在特定时期经相关部门核定、允许的排放污染物的数量、浓度、位置的许可。排污单位享有的是这些排污指标的使用权。
对一些特定的行业企业而言，获取排污权是其进行生产和经营活动的前提，甚至可以理解为一种生产“要素”的投入。一旦排污权核定并有偿取得，排污单位就会十分珍惜这种环境资源，在市场的驱动下实现环境容量资源的最优配置。这是建立排污权有偿使用和交易制度的初衷，《意见》的出台将对未来产业结构调整、环境管理转型、环境资源市场配置、总量减排精细化管理等起到显著的促进作用。
记者：对于此前11个地区开展的排污权有偿使用与交易试点，您怎么评价？
王金南：上世纪80年代，我国就开始了排污权有偿使用与交易试点的探索，但进入试点探索深化期是在2007年以后，环保部与财政部先后批复了浙江、江苏、天津、河北、内蒙古等11个国家排污权有偿使用与交易试点。应该说，经过近7年来的试点，这11个试点地区取得了积极成效，为我国下一步深入推进排污权有偿使用与交易积累了一些经验。
首先，充分认识到排污权有偿使用与交易可成为深入推进总量减排的重要手段，特别是江苏、浙江等地的企业对排污权有偿使用的接受程度明显要高于其他地区，甚至开始探索利用排污权抵押贷款。
其次，排污权有偿使用与交易没有照搬照抄美国以及其他国家的做法，在排污权的核定、有偿使用及交易价格设计、实施时限、初始分配方式、有偿取得和出让方式、规范交易行为与政策实施范围，以及交易管理和实施保障方面，基本有了较好的认识。
第三，明晰了推行排污交易面临的主要“瓶颈”，包括交易平台、与有关政策的协调等。排污权抵押贷款、排污权租赁等新型管理方式为排污权交易市场注入了新鲜活力。
存在四大问题
记者：尽管地方已试点多年，但排污权交易仍存在较多问题，比如有偿使用的价格等，对此您怎么看？
王金南：排污权有偿使用和交易是一项环境市场制度创新，目前各试点地区难免存在一些问题。概括起来，主要有四个方面：
一、配套政策和顶层设计不足，地方试点五花八门、规范性不足。当初，财政部和环保部联合批复地方试点时，并没有给出明确的试点内容和试点目标，顶层上没有给予很好的指导。从2007年江苏的第一个试点到现在，批复试点的部门始终没有出台政策给予指导。这正是此次《意见》出台的目的。
二、有偿使用定价方法和依据不够清晰，特别是排污权有偿使用的年限和价格不均衡问题较为突出。各地政府发放的排污权有效期五花八门，从5年、10年到20年、无限期不等；从试点情况看，有偿使用价格折算为年度进行比较，每年每吨二氧化硫征收标准从180元到2240元不等，化学需氧量征收标准从210元到4000元不等，相差较大，有的甚至达10倍以上。
三、地方政府比较重视一级市场，也就是有偿分配市场的发展，对二级市场的发育缺乏政策指导，企业“惜售”问题比较突出，一些地方已经成交的案例，很多也还是在政府“拉郎配”情况下进行的。截至2013年底，全国试点省市区有偿使用和交易总额达39亿元，其中有偿使用金额20亿元，市场规模仍较小。
四、排污权核定与目前的总量控制制度缺乏有机协调，大部分试点地区，总量控制指标没有有效地分配到重点污染源；在排污权有偿使用和交易的两个市场中，如何平衡政府与市场的作用还有待清晰，特别是政府在这个市场中既充当“裁判员”又是“运动员”。
针对上述问题，《意见》作出了规定。比如，排污权出让标准由试点地区根据当地污染治理成本、环境资源稀缺程度、经济发展水平等因素综合确定；排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则下进行，交易价格由交易双方自行确定等。不过，如何有效解决“惜售”等问题，目前《意见》没有提出针对性措施，这是我国排污权交易下一步深入探索需要解决的重点。
改革从何突破
记者：排污权有偿使用和交易在国外的进展状况如何？
王金南：美国排污权交易的发展分为两个阶段。第一阶段为上世纪70年代到90年代，排污权交易在部分地区进行，涉及多种污染物。第二阶段以1990年通过的《清洁空气法》修正案并实施的酸雨计划为标志，实施至今，主要集中在二氧化硫、氮氧化物污染物，在全国范围内的电力行业实施，而且有可靠的法律依据和详细的实施方案，是迄今为止最广泛的排污权交易实践。美国对实行交易制度前排污单位获得的排污权实行无偿分配；对新排污单位，要求必须通过市场向其他单位购买或向政府竞买。实行排污权交易以来，市场非常活跃，高峰期二氧化硫交易量约250万吨，二氧化硫、氮氧化物分别下降64%和70%。每年形成生态和健康收益1420亿美元，二氧化硫年度减排成本为23亿至35亿美元，氮氧化物年度减排成本为12亿美元。收益和成本比率大于401。
实践证明，国际上在利用排污权交易机制降低污染物排放和温室气体排放方面取得了显著成效。
记者：下一步，我国的排污权有偿使用和交易试点工作应该怎样推进？
王金南：总结发达国家推行排污权交易的经验和做法，我认为以下几个问题是成功的关键，对我国推行排污权交易工作具有重要启示。
一是，健全的法律法规是排污权交易实施的重要保障，无论是美国的酸雨计划，还是欧盟的碳排放交易，都得益于良好的法律基础。二是，政府要建立起透明、严格的监督执法体系，营造公平、公正的排污权交易市场环境，保障排污权交易市场机制发挥最大作用和确保总量控制目标的落实。三是，污染排放数据准确计量是排污权交易的基石，排污交易政策的实施必须配套精确、连续、完整的监测设备作为支撑，加强数据监测和审核。四是，严厉的惩罚是保障排污权交易顺利实施的基础。在美国排污权交易体系中，处罚机制占有非常重要的地位，对违法企业提出了严格的处罚措施，确保处罚力度远远大于企业违法的经济收益。
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