一缕法治阳光 穿透重重雾霾
党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系。会议要求，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。多位法学家表示，这也是环境法治体系建设的题中应有之义。
形成完备的环境
法律规范体系
在“依法治国”方略指导下，对照我国建设生态文明、加强环境保护，有何新要求？罗丽认为，我国环境保护领域尚存在环境保护法律体系不够完备，适用法律受限；环境保护重点领域立法空白，资源保护缺失；环境保护法律制度不够严格，环境执法不力等问题，亟待解决。
依法治国的基础条件，必须是国家形成了完备的法律规范体系。这也是四中全会提到的五大体系之一。自“依法治国”理念提出以来，我国已形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律法规体系。当前，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面基本实现了有法可依。
北京理工大学法学院教授罗丽介绍说，自我国1978年《宪法》明确规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，首次将环境保护上升到宪法层面以来，伴随着我国经济社会发展和环境保护与可持续发展理念的深入，我国不断加强资源利用和环境保护法制建设，已取得显著成绩。
罗丽说，从1979年至今，全国人大常委会制定了环境保护法律10件、资源保护法律20件。《刑法》、《侵权责任法》设立专门章节分别规定了“破坏环境资源保护罪”和“环境污染责任”。地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件，国务院有关部门制定环保规章数百件。国家还制定了1000余项环境标准。全国人大常委会和国务院批准、签署了《生物多样性公约》等多边国际环境条约50余件。
在“依法治国”方略指导下，对照我国建设生态文明、加强环境保护的要求，罗丽指出，我国环境保护领域尚存在环境保护法律体系不够完备，适用法律受限；环境保护重点领域立法空白，资源保护缺失；环境保护法律制度不够严格，环境执法不力等问题，亟待解决。因此，在当前和今后一个时期，环境保护领域需要制定《土壤污染防治法》、《海洋基本法》、《核安全法》、《深海海底区域资源勘探开发法》、《生物安全法》等法律，并修改《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《矿产资源法》等法律，系统构建环境保护领域法律规范体系。
怎样提高立法质量？罗丽认为，要恪守以民为本、立法为民的理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯彻立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。
在实现环境法治的进程中，科学的环境法律体系具有首要的、决定性的作用。作为环境法治首要环节和前提的环境立法，它不仅为环境保护提供法律依据，而且决定并影响持久而稳定的环境法治秩序。但是，光有一个健全的环境法律体系，也是不够的。
建立高效的环境
法治实施体系
杨伟东建议，为确保法律的实施，要细化行政执法中的模糊职责，一是在立法上将职责权限规定得更具体；二是通过对行政机关本身责任的界定，找准问题，切不可将模糊作为推脱、不履行责任的理由；三是创新管理方法，研究新的历史条件下，企业守法与行政执法怎样形成良性互动。
2014年4月24日修订的《环境保护法》有关法律责任的规定进一步完善了我国环境法律责任追究制度。我国现行立法已构建了较为完善的环境法律责任制度，为我国环境保护领域高效实施法律制度奠定了基础。
北京大学法学院教授汪劲将环保法律的实施分为两种方式，一是行为人自愿按照法律的规定从事或不从事某种行为；二是通过环保等行政部门作出各种具体行政行为要求行为人按照法律的规定从事或不从事某种行为。后者是环保法律实施的主要方式，也称之为环境执法。
罗丽认为，长期以来，我国环境保护法律制度不够严格，环境执法不力的现象显著，特别是责任主体范围狭窄、政府环境责任虚化、行政处罚普遍偏轻等责任追究制度不够严格，严重影响了我国环境保护领域相关立法的切实实施。
国家行政学院法学部教授杨伟东则更关注依法行政、建设法治政府对法律实施的影响。他说，依法行政与整个依法治国的进程是同步的，是依法治国的关键和重点环节，只有行政机关带头守法了，老百姓才能守法，如果执法者不守法，老百姓就有理由不守法。依法行政十年来取得不少成绩，当然与人们预想的还是有差距的，因此党的十八大提出，到2020年，法治政府基本建成。
2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》明确提出建设法治政府的奋斗目标。十八届四中全会对建设法治政府提出了更高、更具体的要求。例如针对权力过大问题，提出把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实际重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。杨伟东说，十八届三中全会仅提到集体，没有个人，这是个全新的内容，寓意很大。
此外，十八届四中全会还提到了推行政府权力清单制度、健全依法决策机制、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制等等，自觉接受相关方面监督。杨伟东介绍，这其中有些已经在做，如权力清单制度；有些是需要研究的，如政府的法律顾问制度；有些是需要加大力度的，如重大决策审查机制，2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中已有规定，由政府法制部门进行合法性审查。实践中，各部门、各地区地差异大，这次上升到了中央的决定。
从结果论谈，杨伟东认为依法行政包括两个方面：一是法定职责必须为，否则就是失职渎职；二是法无授权不可为，不能越权。过去往往强调第二个方面，行政机关不能乱作为，要按照规定、程序处罚。杨伟东注意到，同样，这些年对环保部门的指责，也从过去的乱作为到现在的没有尽到监管职责，也就是不作为的问题。
杨伟东建议，为确保法律的实施，要细化行政执法中的模糊职责，一是在立法上将职责权限规定得更具体；二是通过对行政机关本身责任的界定，找准问题，切不可将模糊作为推脱、不履行责任的理由；三是创新管理方法，研究新的历史条件下，企业守法与行政执法怎样形成良性互动。污染企业与环境执法部门不能是猫和老鼠的关系。否则，老鼠永远存在，猫没尽到职责，或是老鼠越来越多。
罗丽则建议，一方面，环境行政部门应在“依法治国”方略指导下，依法行政，依法全面履行行政职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。另一方面，在执法过程中，应依照法律严格执法，彻底落实法律责任，彻底改变环境执法不力的现象，使环境保护领域的法律制度得到高效实施，最终实现人与自然和谐发展现代化建设新格局。
构建严密的环境法治监督体系
林文学提出，顺应人民群众新期待，加大司法在环境保护中的地位和作用。一是加强环境审判组织和队伍建设，二是通过制定司法解释和指导性文件加强对环境审判工作的指导，三是要着力推进环境民事公益诉讼，四是推动建立健全有关审判工作机制，五是大力推进审理程序专门化建设。
最高人民法院环境资源审判庭副庭长林文学在接受本报记者采访时表示，最高法将依照十八届四中全会的要求，顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，深化司法体制机制改革，加大司法在环境保护中的地位和作用，维护人民群众的环境权益，努力实现环境治理的现代化和法治化。
林文学进一步阐述，一是加强环境审判组织和队伍建设。我国的环境审判工作起步于2007年，当年11月贵州省清镇市人民法院成立了全国第一家生态保护法庭。到今年9月，全国已有20个省、自治区、直辖市设立了365个环境资源法庭、合议庭或巡回法庭。
今年6月，最高法成立了环境资源审判庭，专司环境资源民商事案件的审理和业务指导等工作。最高法明确提出，要本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构，各高级人民法院要按照审判专业化的思路，理顺机构职能，合理分配审判资源，设立环境资源专门审判机构。中级人民法院应当在高级人民法院的统筹指导下，根据环境资源审判业务量，合理设立环境资源审判机构，案件数量不足的地方，可以设立环境资源合议庭。个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准，也可以考虑设立环境资源审判机构。
二是通过制定司法解释和指导性文件加强对环境审判工作的指导。2013年6月出台的“两高”司法解释，加大了惩处污染环境犯罪的力度，有力地震慑了犯罪分子。最高法制定出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》。内容涵盖环境资源审判工作的指导思想、基本原则和目标任务等8个方面内容，并紧紧围绕环境资源审判专门化这一工作目标，从加强环境资源审判机构专门化建设、审判队伍专门化建设和审判机制专门化建设等3个方面提出了具体要求。
目前，正在抓紧起草《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理环境损害责任民事案件适用法律问题的解释》。
三是要着力推进环境民事公益诉讼。为更好地贯彻执行修订后的《民事诉讼法》和《环境保护法》，最高法将推进环境民事公益诉讼确定为加强环境资源审判专门化工作的突破口和着力点，确定江苏、福建、云南、海南、贵州5省作为开展环境民事公益诉讼的试点。
四是推动建立健全有关审判工作机制。探索环境刑事、民事和行政案件归口审理模式。探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境专门审判机构，实行对环境案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。探索建立环境审判协调联动机制，推动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境保护行政执法机关之间的执法协调机制。
五是大力推进审理程序专门化建设。探索和完善证据保全、依职权调取证据、鉴定、举证责任分配、诉前禁令以及由生态环境专家担任顾问、人民陪审员等制度。探索设立环境民事公益诉讼专项基金，将赔偿金专款用于修复生态环境；探索构建合理的诉讼成本负担机制；积极推动环境损害司法鉴定体系的早日建立。
中国梦的支撑力量
本报记者王玮
历史将铭记这一刻：公元2014年10月20日~10月23日，党的十八届四中全会召开，专题讨论依法治国，这是中共首次以中央全会的形式专题研究部署推进依法治国。舆论普遍认为，四中全会绘制的“法治中国”路线图，将依法治国具体化、路径化，使之真正看得见、摸得着、用得上。
为什么在这个时候提出依法治国？
国家行政学院法学部教授杨伟东分析认为，一是中国经济社会发展到这个阶段，越来越需要规则，传统的治理方法已无法应对当前复杂的问题。对一个党，一个国家来说，必须从传统的治理模式变成以法治作为治理的基础。
二是从1997年党的十五大确立依法治国方略，到如今快20年了，中国法治的发展仍有很多问题，例如重视立法不重视落实，重视局部不重视全局，迫切需要借助决定推进法治力量。
三是未来中国梦长久的实现，需要新的支撑力量，这要靠法治来保障。
总体上，如果没有过去几十年的法治建设，没有经济社会的发展程度，今天四中全会不可能作出依法治国这样一个全方位的决定。
怎样理解依法治国总目标及任务？
十八届四中全会提出，依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。
杨伟东认为，这标志着我国法治建设从注重法律体系向法治体系转变，从法律体系到法治体系，一字只差，却是对法治认识全方位的改变，折射出党治国理政理念和方式的转型升级，这必将对中国未来发展产生深远影响，也必将深刻影响到环境保护事业。
十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务是：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。
杨伟东进一步分析认为，法治体系是落实依法治国目标的总抓手，6个任务是围绕法治体系加以细化的任务，有目标、有任务、有具体的措施，才能构成一个完备的逻辑安排，保障依法治国目标的实现。
依法治国给环境保护带来哪些新变化？
十八届四中全会提出“全面推进依法治国”，对我国环境保护具有重要的意义。
当前，我国环境保护工作遭遇到前所未有的难题。随着我国改革开放步伐的加快、经济建设突飞猛进的同时，我国环境问题日益突出，环境压力不断加大。大气污染、水生态失衡、土地退化严重、农村生态环境质量明显下降、生物多样性锐减等环境问题，已经成为影响我国经济社会发展和人民生活水平提高的重要因素。
北京理工大学法学院教授罗丽认为，十八届四中全会提出“全面推进依法治国”，将推动我国环境保护工作进入一个新阶段。其一，在“依法治国”方略指导下，我国环境保护领域的法律法规体系将得到进一步完善。其二，在“依法治国”方略指导下，我国环境保护领域的高效法治实施体系将得到进一步提升。
依法治国，对于我们这个历史上长期习惯于人治，或者说即使重视法律的作用，也仅仅是重视在工具意义上加以使用的国家来说，不可能一蹴而就。
如果说建设法治国家是中国人民的崇高理想，那么，同样也可以说，建设环境法治秩序是每一位环保人的崇高理想。
从这个意义上理解，环境法治体系建设，任重而道远！
从“法制”
走向“法治”
杨伟东：
国家行政学院法学部教授
“法制”是静态的，主要指制度、有规则；“法治”是动态的，不仅指要有规则，更强调规则能落实。不仅要有纸面上的法律，还要有行动上的法律。
环境法治既是依法治国领域的一个方面，也是整个依法治国当中的一个环节。环境法治建设不能脱离依法治国这个大的环境。当前，法治从单一的规则制定到全方位建设，从单一的力量到多元的力量，从单纯注重局部转向整体考虑，这将影响到包括环境保护领域在内的社会各方面的改变。
罗丽：
北京理工大学法学院教授
十八届四中全会提出“全面推进依法治国”的核心问题，是要建立高效的法治实施体系。也就是说，要做到有法必依，让法律的实施不再成为难题。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法律如果无法得到实施就形同一纸空文，其结果是，既损害法治权威，也无法真正实现法治目的。因此，如何建立高效的法治实施体系，便成为全面推进依法治国的一个重要方面。
林文学：
最高人民法院
环境资源审判庭副庭长
十八届四中全会通过的《决定》，向国内外庄严宣誓中国共产党坚持走中国特色社会主义法治道路的坚定决心，是中国共产党依法治国的宣言书。四中全会提出了中国特色社会主义法治道路、中国特色社会主义法治体系，全面阐释了党的领导与人民当家作主、依法治国的关系，极大地丰富和发展了中国特色社会主义法治理论。相信随着《决定》的贯彻落实，必将极大地推进环境司法的水平和质量，努力实现环境治理的现代化和法治化。
结语：
十八届四中全会不仅是对过去的总结，更重要的是提出我们应当建立一个什么样的法治社会。中国幅员辽阔、人口众多、经济社会发展很不平衡、各种利益集团或阶层的利益冲突变幻莫测、责权利关系相当复杂。环境保护只能以有组织、有秩序的方式进行，而法治秩序则是最公平、最强调程序的社会秩序，只有通过科学的环境法律，才能规定、调整好与环境资源有关的各种利益关系。实行环境法治，就是依照法律的规定，公平管理环境保护事务，保证与环境保护有关的各项工作都依法进行，实现环境保护领域相关工作的制度化和法律化。
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