加强重污染天气应急预案管理 提高重污染天气应对能力
2014年11月3日，环境保护部办公厅印发了《关于加强重污染天气应急预案编修工作的函》（环办函［2014］1461号），指导和督促地方人民政府加强重污染天气应急预案（以下简称应急预案）编修和管理工作，积极应对重污染天气。
一、编制背景
2013年9月，国务院印发了《大气污染防治行动计划》。2013年11月，环境保护部印发了《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》（环办〔2013〕106号）。各地积极行动，以编制应急预案为抓手，推动重污染天气应急管理工作。一年来，全国20个省（区、市）、近2/3的地级市编制了应急预案，共发布200余次重污染天气预警并采取响应措施，在削减空气重污染峰值、降低重污染频次、保障群众健康等方面发挥了积极作用。但仍有部分空气质量不达标的城市没有编制应急预案，部分应急预案存在定位不准、体系不健全、针对性和可操作性不强、应急保障不够等问题。
为了更好地总结重污染天气应对有关问题，环境保护部于2014年3~5月先后赴北京、天津、石家庄、保定、邯郸等地深入调研，并于6月对全国情况进行调度和系统分析。分析发现重污染天气应急工作存在一些共性问题，主要表现在对应急重视程度不够、思想认识有偏差、应急预案的可操作性不强、应急保障不到位等。为了解决这些问题，环境保护部联合河北省环保厅开展了保定市重污染天气应急预案修编试点工作。修编后的应急预案强化了系统性，体现了科学性、衔接性、可操作性和灵活性。2014年9月16日，保定市重污染天气应急预案修编试点现场会召开，京津冀及周边地区、河南省等7省（区、市）环保部门，石家庄市等30个重点城市人民政府及环保部门相关人员和有关专家参会。现场会取得了积极成效，大家普遍认为保定市应急预案修编试点工作对于全国应急预案的编修具有参考和借鉴意义。
二、主要内容
《关于加强重污染天气应急预案编修工作的函》首先对全国应急预案编制和实施情况进行了介绍，然后针对下一步加强应急预案编修工作提出了8条指导性意见。
第一条针对目前一些地方对应急预案编修工作认识不清和重视程度不够的问题，提出“高度重视，充分认识应急预案编修工作的现实意义和战略意义”，明确了编修和实施应急预案、积极应对重污染天气，对回应老百姓改善环境质量诉求的现实意义和建设生态文明社会及维护国家形象的战略意义。
第二条针对一些地方对应急预案作用把握不准、应急目的不明确的问题，提出“积极行动，树立‘以应急促管理、促减排、促环境质量改善’的指导思想”，明确了重污染天气应急“削峰降频”的短期作用与“管理、减排、质量改善”的长期目标之间的关系。
第三条提出“明确定位，强化政府组织协调力度”，一方面明确了重污染天气应急预案是政府专项应急预案，地方人民政府应切实起到牵头、组织、协调的作用；另一方面强调了重污染天气应对关键是提前预警和提前响应。
第四条提出“统筹兼顾，强化应急预案体系衔接”，对城市和省级应急预案编修需要理顺的关系、侧重点和具体内容进行了规定。
第五条针对目前大多数应急预案存在的可操作性不强的问题，提出结合实际，强化应急响应措施分类指导，强调了应急响应措施与日常管理紧密结合的理念。
第六条针对目前应急预案中一些概念不清、工作流程随意性大的问题，提出了“深入分析，细化预警和应急响应工作流程”，对应急预案中预警和应急响应工作流程等核心内容进行规定。
第七条针对目前应急预案管理程序不规范的问题，对备案、演练、总结评估以及预案修订等程序性内容提出了要求，明确了具体任务和时限要求。
第八条提出了“加强能力建设，强化各方面保障”，主要从加强制度保障、技术保障和人员保障以及加强考核等方面，对保障应急预案的管理、实施提出了要求。
三、重点问题说明
（一）应急工作的指导思想和管理理念问题
关于重污染天气应急预案的定位，既不能全盘否定应急预案的作用，又不能过分夸大和依赖应急预案，重污染天气应急最主要的作用是削峰降频。一方面，要客观分析本地特点，找准污染原因，经过科学论证有的放矢地制定应急措施；另一方面，必须把重污染天气应急管理尤其是预案管理作为大气污染防治整体链条的一个环节，牢牢树立“以应急促管理、促减排、促环境质量改善”的指导思想，用应急手段促进和改善日常大气污染防治工作，并逐渐提高管理门槛，使应急期间严格的管理措施逐渐成为日常必须遵守的规范行为，借助应急期间社会各界容易达成共识的契机，通过应急手段促进减排目标实现，从而降低污染物浓度，改善环境质量。
目前各地源解析工作尚未全部完成，对重污染天气的成因和应对手段的认知也处于不断深入的阶段，各地大气污染源也在不断的变化之中，因此应急预案的管理应当是一个动态的、持续优化的过程。
（二）强制性减排措施的落实问题
目前各地应急预案普遍存在着应急措施“一刀切”的问题，未体现“区别对待”的原则，没有对本地的实际情况进行分析，对应急措施缺乏论证，确定的减排比例也缺乏实现途径的规定。针对以上问题，第五条明确提出，地方人民政府要结合本地大气污染防治目标任务、经济社会承受能力、污染源管控状况，组织分析大气污染物产生和排放特点和可能的减排空间，做好前期论证，确定合理的应急减排目标和预案编修需求。
第五条还规定，应急预案中的应急减排任务要分解到各部门、各实施单位。在落实各项任务过程中要充分考虑应急响应要求的紧急性和各项应急措施实施时间的差异性，结合日常管理，确定符合实际情况的实施途径和个性化要求，避免应急响应“一刀切”。
（三）提前预警和提前响应的问题
重污染天气应对区别于突发环境事件应对，突发环境事件应对主要是事后的应急处置，而重污染天气应对重在提前预警和提前采取响应措施，减缓重污染程度。目前各地出台的应急预案中关于预警和响应的规定，大多还是提前1天发布预警信息，重污染天气出现后才采取响应措施，应急响应效果不佳，同时还存在不预警和滞后预警问题。因此第六条规定，针对各种可能的预警情形，要结合预测预警能力确定预警条件，明确预警信息发布、解除工作流程，规范每个环节的任务分工、时限要求和工作方式，实施“预警即响应”以及没有提前预警时的补救措施，避免出现人为因素导致“滞后预警”或“不预警”。
（四）预案衔接性的问题
目前各地出台的应急预案，无论从政府预案和部门、企业方案之间，还是从与相邻地方政府预案、上下级政府预案之间，都存在衔接性不强的问题。一方面，政府预案包罗万象，而部门实施方案和企业操作方案仅仅是对政府预案的部分简单重复和照搬照抄，没有将政府预案中提出“做什么”的具体任务细化为“谁要做”、“何时做”和“如何做”，造成一些应急响应措施难以落实。另一方面，有些政府预案中关于预警级别设置、预警信息发布流程以及强制性减排比例、措施等的规定，与上下级政府预案之间和相邻地区之间都不一致。因此第四条规定，城市人民政府要将政府应急预案与部门实施方案以及相关企业操作方案作为一个预案体系协同推进。政府应急预案要简洁明了，主要明确各项流程和具体任务；方案作为行动指南，重点将具体任务细化为谁要做、何时做和如何做。要体现与上级应急预案的衔接和对下级应急预案的要求。还要考虑区域特点，在预警条件和响应措施上在区域层面与相邻城市相协调。省（区）应急预案重点规范省级层面应对行动，明确组织指挥机制、信息报告要求、区域预警措施及分级响应行动，同时体现对下级应急预案的指导。
（五）应急预案评估和保障问题
针对目前各地应急效果不清的问题，第六条规定，各部门和企业单位要将分级响应措施逐项细化分解，考虑到各种任务情形，细化为具体动作，落实到岗位、人员，明确到小时甚至分钟。要制定应急响应记录表，应急过程可查可溯。第七条规定了地方人民政府要对每次重污染天气应对过程进行总结，次年5月份对前一年度应急预案实施情况进行评估。第八条又规定了各地人民政府通过健全机制，提升技术支撑能力，强化人员保障以及细化考核任务，明确考核方式，通过考核和监督，不断提升重污染天气应对水平。
（六）需要统一和明确的概念以及需要规范的表述
《关于加强重污染天气应急预案编修工作的函》对需要统一和明确的概念以及需要规范的表述进行了规定。
1、重污染天气：重污染天气区别于突发环境事件，在形成的机理、特点和应对手段上都有显著差别。各地应急预案中出现了“灰霾”、“雾霾”、“城市空气污染”、“严重大气污染突发事件”等多种表述，需要规范和统一。
2、预测、预报和预警：预测是在空气质量监测的基础上，根据有关模型推测某地将于某时出现何种程度的重污染天气、大概持续多久，是关于重污染天气“严重程度”相对量化的判断；预报是将预测的结果向决策机构报告及向公众通告。预测和预报都是技术层面的概念，预警是一种基于预测和预报而做出的行政行为，需要行政相对人做出某种行为。
3、预警和应急响应级别：无论是预警和应急响应，各地应急预案中都出现了“蓝色、黄色、橙色、红色”和“四级、三级、二级、一级”以及“Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级”等多种表述。《关于加强重污染天气应急预案编修工作的函》规范了预警统一用“蓝色、黄色、橙色、红色”的颜色表述，应急响应统一用“Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级”的级别表述。
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