政府环境责任：法条已丰满 现实尚骨感
1月1日起施行的“新环保法”备受瞩目，这是1989年我国公布实施《中华人民共和国环保法》后的首次修订，这一称为“史上最严”环保法，体现出六大亮点：立法理念创新，技术手段加强;监管模式转型;监管手段强硬;鼓励公众参与;法律责任严厉。
当前我国环保主要靠政府和部门的单打独斗。为扭转这一局面，新《环保法》中指出，各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任，公民进行环境违法举报，社会组织依法参与，新闻媒体进行舆论监督，体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。
在新《环保法》体系下面，尤其是政府在地方环境治理中的权责应该如何界定?如何保证其实施?在实施中又面临哪些困难?本期我们请到在日前举行的新《环保法》与地方环境治理研讨会上出席的几位业界资深环保法人士，就新《环保法》中的地方政府权责与治理模式问题进行探讨。
原《环保法》：更倾向于行政管理法
记者：您认为《环保法》修订前存在哪些问题?
周珂：修订前《环保法》的问题概括起来主要表现为3个问题：偏、软、窄，并且这3个问题也互相关联。
首先是偏。《环保法》修订前缺乏约束政府环境行为的具体表述。《环保法》主要关注并制止企业的污染行为，而只规定了政府的环境职权，并未规定政府的环境责任，这意味着地方政府对环境质量负责，没有在法律层面上得到落实。可以说，过去的《环保法》是一个企业环境责任和义务的本位法，是一部行政管理法。
其次是软。政府处罚手段有限，处罚力度不够，这导致出现违法成本低的现象。这个软，也是由于之前的“偏”所导致。原《环保法》仅仅是一部行政管理法，而对于行政管理法的定位，在任何一个国家，都不可能赋予行政管理法很强的力量，因而行政管理手段也是有限的。
再次是窄。这主要表现为社会监督机制不健全，在某些领域存在立法空白，监管制度内容交叉重叠等。
申进忠：修订前的《环保法》缺乏调整和约束政府环境行为的具体规定，没有规定地方政府责任。新修订的法律明确了政府的环保责任，提出地方各级政府对本地环境质量负责，对政府实行目标责任制和考核评价制度，考核结果向社会公开并授权环保部门对环境质量未达标地区进行区域限批。
强化政府环境责任是新《环保法》重中之重
记者：新《环保法》在修订过程中是如何体现政府环境责任的?
周珂：在《环保法》修订过程中，政府环境责任在不断加强。强化政府责任是此次《环保法》修订中最重要的地方。
由全国人大环资委主导形成的《环保法》一审稿，被普遍认为是修改力度比较差的一稿。然而，在这一稿中有8个地方小修小补，同时增加了一项内容，就是政府环境责任问题。
国际上的大趋势是，环境保护一定要加强政府责任，像美国的环境保护法又叫国家环境政策法。何为政策法?政策法很大程度上意味着该法律要对政府行为进行管理和约束。
相较于原《环保法》涉及关于政府责任仅有一条原则性规定，在一审稿中，政府责任拓展为专门的一章，这一章规定上级政府机关对下级政府机关进行监督，政府向同级人大定期汇报环保工作等等，这些都表明在环保法修订之初，已经意识到政府环境责任的重要性。
而这些内容要想落实也是非常不容易的。比如，定期向同级人大报告环保工作，在后来的条文修改中却删掉了。
2013年6月，全国人大法律委员会向十二届全国人大常委会提交了《环保法》修订二审稿。二审稿和一审稿相比，改动内容很多，首先把环境保护作为基本国策确定下来，同时也有国家责任的重要内容。此外，也确定了环境保护一些基本原则，如坚持保护优先，预防为主、综合治理，公民参与、谁污染谁负责等，并且建议把此番环保法修改变成修订，因为修改是小修小补，修订是大改，且确定重新修改日期等。
接下来是三审稿，三审稿最重要内容是规定国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，这项制度相较于国策性的规定、政府环境责任的一般规定要具体很多。
在四审稿中，进一步完善了相关制度，新增了很多内容，在新增内容中，有关于环境监察机构法律地位的确定，这与政府环境权责是直接相关的，同时也是我国环境保护机制方面的一项创新规定。
实际上，除了四审稿外，在其他环节也有很多增加的内容，比如重大环境事件向人大汇报，政府绿色采购等等。据统计，在新《环保法》中修订的70多条款中，有40多条款是和政府环境责任有关系。
刘湘：其实，在三审稿中出现的政府的环境考核评价制度，并非新鲜事物。2011年国务院公布的《国家环境保护“十二五”规划》中就明确提出将环境保护纳入地方各级人民政府政绩考核，并实行环境保护一票否决制。
环境考核评价制度作为一项管理制度早就在做，只是没有上升到法律层面。之前的尝试为此次走上立法层面打下了基础。
落实政府环境责任仍处于“热身”层面
记者：目前在落实新《环保法》中政府环境责任过程中，面临哪些问题?
申进忠：新《环保法》给出了环境治理的框架，但实施的关键还是在地方。新《环保法》的规定中“地方政府的义务多、责任少”，从整个监督机制来看，对地方政府有效的监督和约束力度还不够。而地方环境监管部门的监管职责和法律责任加重，面临更多的压力。尤其是在面临经济下行压力时，大企业为地方经济发展贡献的同时也可能带来污染，此时地方政府在环保问题上“责任少”就会对环保部门的履责形成极大压力。在对地方环境治理方面的实践考察中发现，地方环境监察部门面临来自企业、公众和地方政府的多重压力。
刘湘：新《环保法》中所提到的政府责任在执行起来会非常艰难。现在有些地方存在的问题在于，大企业不敢动，小企业关停，最终还留下环境被污染、老百姓健康受损的问题。如果找不到相应的污染企业，这些责任就应该由地方政府来承担。
芦建茹：结合北京地区的实践，不难发现，新《环保法》施行以后，环保部门有了权力、有了手段，但同时也面临更过挑战。执法成本高、技术要求高、人力不足等成为新环保法落实需要克服的问题。以北京市为例，环保部门的执法权涵盖320多项，全北京市环保系统的执法人员约为300~400人。与之形成对比的是，城管部门有370项左右的执法权，但有8000多名执法人员。当前北京市环保局的做法是将执法权下放，但这样基层环保部门所面临的压力也非常大。
申进忠：目标责任制和考核制中提出，由人大监督各级政府并向人大报告。目前这对于地方政府有效的监督约束，在社会公共层面上似乎有点弱。
《环保法》的修改涉及到央地关系、环保与发展的关系、公民与社会的关系等诸多因素，对于地方政府而言，或许更直接的是地方政府是否愿意付出代价，以及付出多大的代价来获得环境发展。
真正去落实新《环保法》非常不容易。也许新《环保法》的“春天”还需要一段时间才来临，现在仍处于热身阶段。
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