解读“水十条”：从法律到监测织密执法监管网
国务院日前印发《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”），这是推进依法治水的具体方略，也是向水污染宣战的行动纲领。“水十条”将严格环境执法监管单列为一条，要求进一步完善法规标准、加大执法力度、提升监管水平，对当前环境监管的症结提出解决办法，并给出了健全水污染治理网络的线路图。
本报特约请环境法学专家结合基层环境执法现状，详细解读“水十条”的新亮点。
中国环境报：“水十条”提出，完善法规标准，健全法律法规，各地可结合实际，起草地方性防治法规。您认为此项规定，有何积极意义？
杨朝霞：“水十条”指出要健全法律法规。一是要加快水污染防治、海洋环境保护、排污许可、化学品环境管理等方面法律法规的制定和修订步伐。二是要搞好环境质量目标管理、环境功能区划、节水及循环利用、饮用水水源保护、污染责任保险、水功能区监督管理、地下水管理、环境监测、生态流量保障、船舶和陆源污染防治等方面的立法研究工作。
此外，“水十条”特别提到要加强地方性立法的步骤，这是一大亮点。新修订的《立法法》规定，284个设区市的人民代表大会及其常务委员会，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。《立法法》的这一规定，将直接推进我国环境立法进入地方化的新阶段。
事实上，环境问题具有区域性特点，每个地方的情况都不一样，全国一刀切，并不利于环境保护。在很多情况下，我国的环境立法具有大城市中心主义、大企业中心主义和沿海中心主义的特征，农村、西部地区的情况考虑较少，况且不同地方也千差万别，采用统一的法律规则，实行统一的环境标准并不合适，只有类型化、地方化，尊重每个地方的特点，采取因地制宜的对策，才能真正搞好环境保护。
“水十条”还指出要健全环境标准体系。环境标准虽然不具有法律的形式，也不具有独立的法律效力，但实际上却发挥着法律的作用，在环境立法体系中具有特殊的地位。经济社会发展了，环境状况变化了，人民群众的环境要求也提高了，环境标准当然也需要与时俱进。然而，我国的许多标准却严重滞后，譬如污水综合排放标准还是1996年制订的，都过了近20年没修订。此外，环境立法要地方化，环境标准也要地方化。
我国的环境立法将进入地方立法的新时代。如果每个设区市的人大都研究和制定环境立法，那么整个环境法制建设就会呈现万马奔腾的繁荣景象。这不仅有利于在整体上迅速提高我国环境法制建设的水平，也有利于国家层面法律法规的实施和执行，意义深远。
不过，在大力推进环境立法地方化的同时，鉴于环境的整体性和关联性，也要注意加强不同地方之间环境立法的协同化，防止地方环境立法各自为政，“各人自扫门前雪”，甚至以邻为壑等不良现象的发生。
中国环境报：“水十条”要求，加大执法力度，所有排污企业必须实现全面达标排放，自2016年起，定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单。这会对不守法企业形成哪些约束？
杨朝霞：目前，有些地方尚未实现达标排放，更没有全面达标排放。可能有的行业达标了，有的地区达标了，但是很多地方没有，很多排污单位没有达到，所以《计划》特别要求全面达标排放。
以前哪些企业超标、超总量，老百姓不知道。哪些企业即使经过整治了，也没有达到要求，老百姓也不清楚。对此，“水十条”规定了“黄牌”、“红牌”制度，并要求信息公开，把违法情况都亮出来。
新《环保法》规定了黑名单制度，有利于对企业形成诚信方面的社会压力，从而督促其守法。事实上，环境保护光靠政府是不够的，必须依靠人民群众的力量，将违法企业置于广大人民群众的监督之下。“水十条”还规定了一年的过渡期，自2016年起才定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单，如此一来，“亮牌”制度有望得到真正落实。
中国环境报：一直以来，部门之间的协调配合是执法难题之一。“水十条”要求，健全行政执法与刑事司法衔接配合机制，这会给环保部门治理水污染带来哪些便利？
杨朝霞：在现行的环境保护监管体制框架下，从纵向来看，国家环保部门、省级环保部门和地方环保部门的分工不明确，“水十条”要求，完善国家督察、省级巡查、地方检查的环境监督执法机制，有助于解决这一痼疾。
从横向来看，环保部门只负责污染防治，且只管污染防治的一部分，譬如海洋污染防治就由海洋部门负责。因此，环保部门顺利开展工作，需要其他部门协调配合，共享信息和资源。
为有效解决这一问题，“水十条”要求强化环保、公安、监察等部门和单位的协作，强调协同执法和联合监督。譬如，当发现环境违法行为涉嫌犯罪时，需要环保部门将案件移送公安部门立案侦查。此外，新《环保法》还规定了行政拘留的行政处罚，也需要环保部门将有关案件移送公安部门来执行。
在国家督察、省级巡查、地方检查的过程中，环保部门发现国企或者下级政府及其环保部门违纪违法的，还可以借助监察部门的力量，较快地做出和执行处分决定。
完善案件的移送、受理、立案、通报等机制，实现环境行政执法和刑事司法的有效衔接和协调配合，强强联合，优势互补，有利于强力打击环境违法犯罪行为，全面提升环保部门的权威性。
中国环境报：“水十条”里面每个段落的最后附有具体牵头落实部门和参与部门，与以往行政规定有很大的不同。
杨朝霞：我认为这是“水十条”最大的亮点。此前，《大气污染防治行动计划》等计划，也将任务列出来了，但没有明确规定由哪些部门负责，哪些部门参与。在这种情况下，即使计划制定得再好，任务也难以甚至无法落实下去。现在就不一样了，每一个事项都落实到相应的部委，由哪个部委牵头，哪些部委参与，监督部门是谁，职责权限十分明晰。如此一来，部门之间推诿塞责、争权夺利等不良现象必将大大减少。
中国环境报：“水十条”提出，在2017年底前，京津冀、长三角、珠三角等区域、海域建成统一的水环境监测网，对完善水环境监测网络提出具体要求，这对水环境治理将会产生哪些积极影响？
杨朝霞：“水十条”要求全面加强环境监测的立法，完善水环境监测网络，体现了对环境监测工作的高度重视。事实上，环境保护工作，监测是基础，如果对各地环境状况、企业排污情况不了解，环境规划、总量控制、环境查处等监管措施均无法开展，如何管？只有充分了解环境现状和监管对象，才能科学采取相应的对策。
现在，我国的水环境监测负责部门不止一个，环保、海洋、农业、水利等部门各有监测职责，不同部门各自为政，监测布点不统一，监测数据也不一致，这给环保工作带来很大的被动。只有全国一盘棋，统一规划设置监测断面（点位），形成一个统一的监测网络，这样才能了解整个区域水环境的真实状况，真正实现统一规划和监管。
环境监测是个技术活。为提高环境监测水平，“水十条”要求加强监测能力建设，特别是要提升饮用水水源水质全指标监测、水生生物监测、地下水环境监测、化学物质监测及环境风险防控技术支撑能力。这里特别指出要提升环境风险防控技术支撑能力，因为环境风险难以根除，为此，我们必须提高风险的识别、防控和应急处置能力。
中国环境报：“水十条”第十九项要求，健全跨部门、区域和流域、海域水环境保护议事协调机制，此举能否彻底解决不同部门、区域和流域、海域之间存在的相互推诿、难以协调问题？
杨朝霞：环境监管，条块分割是不可避免的，怎么解决？大部制是一个办法，但是大部制不可能全部解决所有问题，条条分割和块块分割的问题是不可避免的，因为，环境是一个整体，不同部门和地区之间，职能交叉、重合无法避免。
这个情况怎么办？关键是加强协作，健全跨部门、区域和流域、海域水环境保护议事协调机制，发挥环保部门的区域督察派出机构和流域水资源保护机构的作用。
“水十条”提出陆海统筹是科学的。陆海是一个大的生态系统，海洋污染是陆地河流、湖泊污染造成的，应当进行统筹管理，而不是人为分割。流域的上下游各级政府、各个部门之间要加强协调配合、定期会商，推行联合监测、联合执法、应急联动、信息共享，提升污染控制的整体合力，共同探索建立陆海统筹的生态系统保护修复机制。
中国环境报：“水十条”要求提高环境监管能力，目前基层执法部门的监管能力能否满足要求？如何加强？
杨朝霞：“水十条”大部分内容讲的是任务，但落实任务，需要人去执行。不懂环境科学，不懂环境监测，不懂环境法规，环境监察没法干。为此，“水十条”要求加强环境监测、环境监察、环境应急等专业技术培训，严格落实执法、监测人员持证上岗制度。
在我国，乡镇（街道）及工业园区是污染防治的第一线，但很多地方的县环保部门人员不多，就十几个人到二十多个人，在很多工业农业发达的乡镇尚未建立环保所（林业部门一般都有林业工作站），乡镇一级无专人负责环境保护工作，县环保部门根本管不过来。为扭转这一被动局面，乡镇基层的环保力量亟待加强。
为此，“水十条”要求，加强基层环境执法力量，具备条件的乡镇、街道、工业园区，要配备必要的环境监管力量。各市、县应自2016年起实行环境监管网络化管理。这好比撒开一张大网，每个地方都不落下，天网恢恢才能疏而不漏。
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