特许经营有规可循
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有关部门推行特许经营模式以来，环保产业一直走在特许经营的前列，涉及项目包括污水处理、垃圾处理等多方面。图为采取特许经营模式的北京市高碑店污水处理厂。
特许经营
最早起源于美国，即被特许人按照合同约定在统一经营体系下从事经营活动，并向特许人支付特许经营费。在我国多用于政府以特许经营方式吸引社会资本投资建设公共事业，如供水、供气、供热、公共交通、污水处理项目等领域。特许经营期间，政府可根据合同收取特许经营费。
本报综合报道近日召开的国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下称《办法》），明确可在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。
其中，特许经营从市政扩展到多领域。在2004年由住建部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》中，特许经营领域只包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，而此次通过的《办法》将范围扩大到包括能源、交通、水利、环保、市政等多个领域。
同时，特许经营项目的融资渠道将进一步拓宽。《办法》指出，特许经营项目可开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。
此外，《办法》还规定，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。
解读
顶层设计完善地位明显提高
◆谷林
今年1月19日，国家发改委在其官网上发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见稿。近日，国务院会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），标志着国家层面的管理办法基本成熟和完善。
法律效力提高有何意义？
上升到国家战略层面，强调政府信用和严格监督
据了解，在《办法》通过前，我国特许经营依据的是原建设部发布的126号令《市政公用事业特许经营管理办法》。“这只能算一个法律规范性文件。从法律效力上讲，无法约束地方政府。比如《北京市城市基础设施特许经营条例》，其法律效力就比126号令效力高。”北京市资略律师事务所副主任徐向东介绍说。
此次出台的《办法》，比原建设部的126号令以及发改委和各省市相关文件，法律效力都高。
国务院会议上，对于《办法》的定位有明确表述——是重要的改革和制度创新，增加公共产品和服务供给。而徐向东认为这个定位符合当前实际，将特许经营上升到国家战略层面，定位很准、很高。
实际上，从对《办法》的定位描述中，可以看出把现在的《办法》和将来会出台的特许经营基本法，从战略角度做了定位，即是国家战略和治理机制体制改革的需要。而增加公共产品服务和供给是指特许经营的最终目的，是政府为大众采购公共服务。
对于政府来说，《办法》强调了两点：一是政府履约，强调了政府信用。另一点是严格监督，强调对特许经营项目的监管。
政策创新体现在哪儿？
金融模式有突破，解决融资问题是关键
发布的《办法》与以前的内部征求意见稿和公开征求意见稿相比，最大的创新在金融部分。针对PPP项目，文件提到创新的融资模式，如预期收益质押贷款、产业基金股权投资、项目公司设立私募基金等，延续了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发60号文精神。
徐向东认为，站在金融机构的角度，金融机构今年的贷款需要放出去。站在地方政府的角度，基础设施和公用事业建设需要资金，二者之间的桥梁是特许经营模式。
因此，今年的金融模式肯定会有突破。比如，《办法》里提到的政策性、开发性金融机构可以给予差异化信贷支持、贷款期限最长30年等，其实都是为了解决特许经营项目的融资问题。只有这个问题解决了，特许经营模式才会有大发展。
新政策是否有遗憾？
融资模式创新和简化手续等细则需进一步落实
环保行业特许经营实践走在其他行业前面，一些金融创新模式，在环保行业都有案例，如收费权质押、收费许可背书等。
“虽然《办法》有很多亮点，也有很多需要进一步落实的内容。”徐向东认为。第一，要使《办法》中的创新融资模式落地，必须制定更完善的细则。比如，考虑产业基金股权投资的期限与退出方式，如何更符合特许经营长期合作的需要。
第二，文件规定要简化规划选址、土地、项目核准等手续，说起来容易做起来却难。土地问题是特许经营项目里最复杂的问题，因此，各个方面的法律法规要进一步突破。比如，特许经营项目可否无偿使用划拨用地，项目用地主体为国有企业和非国有企业时，用地方式是否存在不同。
对于项目核准问题，在简化项目核准机制时，到底是不需要重复审批，还是办核准手续不需要做实质性审查，这些都需要进一步的操作细则。
第三，《办法》中提到“完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴”，在一个具体项目操作中如何给补贴也需要进一步的细化操作规则。
徐向东总结，《办法》只是解决当前对特许经营法的急切需要，《基础设施和公用事业特许经营法》还在制定过程中，值得期待。
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