秸秆禁烧立法从何入手？
为破解秸秆露天焚烧造成的大气污染问题，湖北省荆门市坚持“疏堵结合、以疏为主，以疏助堵、以堵促疏”的原则，落实“市级统筹、县级负责、乡村落实、群众参与”的要求，不断探索秸秆露天禁烧和综合利用新机制、新模式，加快推进秸秆资源化利用、产业化开发，秸秆禁烧工作取得显著成效。
但由于法律制度不健全、执法监管难度大等原因，秸秆露天焚烧行为还存在反弹现象。因此，亟须出台统一的立法规范和地方配套实施细则，实行区域联防联控，综合治理秸秆露天焚烧。
立法的必要性
荆门是农业大市，拥有丰富的农作物秸秆资源。全市现有耕地408万亩（复种面积约900万亩），年产生油菜、小麦、水稻、玉米、棉花等秸秆约400万吨，其中可利用量348.5万吨。
长期以来，农民对秸秆普遍采取露天焚烧的处理方式，不仅造成了严重的大气污染，损害群众身体健康，而且极易引发火灾和电力短路，影响交通安全。同时，还有浪费资源、破坏土壤结构、影响农作物产量和质量等问题。特别是荆门市大气环境容量已接近上限，秸秆露天焚烧加重了大气污染，“烟雾锁城”时有发生，群众对此反映强烈、投诉不断。
目前，秸秆禁烧机制亟待完善。执法不严、手段有限是禁烧工作中的难题。湖北省《关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》已于今年5月1日起开始施行。但现场执法仍以宣传、教育、劝导为主，不能形成有效震慑，亟须出台全国统一的立法规范及地方配套实施细则。在经费保障方面，还没有明确禁烧工作经费和专项资金；在绩效考核方面，缺乏上下一致的目标考核和奖惩问责管理办法，一些地方禁烧工作执行不力、开展不平衡。
除了禁烧，秸秆综合利用率有待提高。现阶段存在装备技术不适应、扶持机制不完备、收储能力不够强等问题。带秸秆切碎装置的联合收割机数量少，且部分机械切碎抛撒效果差，不能满足油菜、小麦、水稻等秸秆粉碎还田需要。秸秆粉碎还田后下茬旱地作物配套播种技术有待试验示范。秸秆还田利用增加了农民的直接生产成本，企业收集利用的环节多、成本较高，需要在还田作业补贴和企业的用地、用电和项目投入等方面给予适当的政策扶持、支持。打捆机不足，秸秆收储点、秸秆收贮专业组织点少、人员少，难以做到全域覆盖。大部分秸秆利用企业技术水平不高，产品附加值低，制约了企业以较高价格收购秸秆，导致秸秆收集收购难。
立法的可行性
荆门市于2012年起率先启动秸秆露天禁烧和综合利用工作，初步建立了秸秆露天禁烧和综合利用长效机制，为禁烧立法奠定了坚实基础。
荆门先后出台了《关于严禁在秸秆禁烧区内焚烧秸秆的通告》（荆政发〔2014〕15号）、《关于印发2014年秸秆禁烧工作实施方案的通知》（荆政办电〔2014〕8号）、《关于印发2015年荆门市秸秆露天禁烧实施方案的通知》（荆政办函〔2015〕16号），并以纳入国家节能减排财政政策综合示范城市、国家循环经济试点城市为契机，编制了《荆门市秸秆资源综合利用近期规划（2014年～2016年）》，制定了《荆门市秸秆资源综合利用实施方案》，使全市秸秆露天禁烧和综合利用工作开始迈向法制化、规范化、常态化、长效化，体现了秸秆露天禁烧和综合利用工作的强制性、严肃性和约束性。今年还计划出台《荆门市秸秆露天禁烧工作考核奖惩办法》，进一步完善禁烧工作机制，增强禁烧工作的科学性、系统性。
目前，荆门全市秸秆露天禁烧和综合利用工作成效显著，空气质量逐步好转。以荆门中心城区为例，近年来秸秆露天焚烧造成的污染天数逐年减少，2012年累计30天，2013年累计21天，2014年累计14天。其中，2014年夏收、秋收期间，荆门城区PM10浓度均值较上年同期分别下降29.9%、11.9%，PM2.5浓度均值分别下降22.8%、9.5%。同时，秸秆产业化利用顺利起步。现有秸秆利用企业60多家，2014年全市秸秆综合利用率达82.9%，比上年提高7.9个百分点。综合利用的经济效益也已初步显现。以油菜秸秆粉碎还田为例，每亩平均节省化肥开支25元，增产稻谷33公斤。除去粉碎还田的成本，实际每亩节本增效95元。据测算，2014年通过秸秆综合利用，为农民增收3.6亿元。因此，越来越多的农民对秸秆利用价值和焚烧秸秆危害有了认识。去年，全市受理相关投诉19起，同比下降65%。
荆门在秸秆露天禁烧和综合利用方面探索出一套符合实际的工作方法。成立了全市秸秆综合利用工作领导小组，由市长任组长，市政府分管领导任副组长，18个部门“一把手”为成员。设立了市秸秆露天禁烧工作指挥中心，构建起市、县、镇、村4级责任网络体系，并层层签订责任书。农户、农机手签订承诺书，将任务逐级分解落实到田块、人头。通过实行网格管理、应急管理、目标考核、奖励惩处等制度，落实日报告、周通报、旬结账工作机制，保证督查巡查全覆盖。
3年来，市县两级财政累计投入1028万元，主要用于重点实施区域内秸秆机械粉碎还田、秸秆回收奖补。奖补标准为油菜每亩20元，小麦、水稻每亩10元。市政府安排节能减排财政政策综合示范奖补资金3650万元，支持凯利板业等11个秸秆综合利用产业化典型示范企业。市农业部门争取资金1380万元，实施秸秆腐熟还田100万亩。安排农机购置补贴资金4816万元，补贴带切碎装置的联合收割机、打捆机、粉碎还田机等4000多台。
2014年，荆门市现场处罚焚烧秸秆350起。钟祥市通报5个驻村工作组、3名镇机关干部、5名村支书工作不力，处罚相关镇、村包联干部每人500元。
立法的内容
秸秆禁烧立法应该注重以下内容。
一是完善责任体系。按照“市级统筹、县级负责、乡村落实、群众参与”的要求，构建市、县（市、区）、镇（乡）、村组（社区）4级责任体系，做到“宣传全覆盖、包保全方位、巡查全天候、秸秆全还田”。明确各级秸秆露天禁烧工作指挥中心为常设机构，落实机构、人员、经费。各级人民政府是秸秆露天禁烧工作的责任主体，实行行政首长负责制，应当建立行政首长负责制、目标管理责任制和工作协调机制。各有关职能部门要各负其责、通力合作。镇村落实是禁烧工作的关键和基础。
二是加强执法监督。全面禁止露天焚烧秸秆，全面推行环境网格化监管，建立以镇为单位、以村为单元的网格化管理责任体系，实行群防群控。加强基层环境管理机构和队伍建设，建议在条件可行的乡镇街办设立环保办公室，重点乡镇设立环保分局，乡村聘用兼职环保协管员，延伸基层监管触角。建立完善举报受理和查处机制，在夏收、秋收期间加大督查巡查力度，对重点区域开展重点执法检查、专人监管、定点巡查。
三是坚持疏堵并举、源头防控、以禁促用。完善露天禁烧工作机制，要从源头上落实防控措施，实现秸秆露天禁烧目标，并通过露天禁烧推动和促进秸秆综合利用。综合施策、以用促禁。应加强秸秆综合利用的规划引导、农机还田、产业化推动和政策扶持，建立以市场为导向、企业为主体、农民积极参与的长效机制。通过深入推进秸秆综合利用工作，保障和促进秸秆露天禁烧目标顺利实现。
四是加大投入力度。设立秸秆综合利用专项资金和秸秆禁烧专项资金，重点奖补城区周边及高速公路沿线的秸秆粉碎还田作业和收储网络体系建设，并对禁烧效果较好的县（市、区）、镇、村给予奖励。设立相关涉农项目、政策性资金积极支持秸秆综合利用。在用地、用电、税费、信贷、保险等方面对秸秆利用企业给予大力支持。支持秸秆利用龙头企业争取上级项目资金扶持。
五是发动全民参与。加大宣传力度，充分调动广大农民和基层干部在秸秆露天禁烧和综合利用中的积极性、主动性和创造性。广泛宣传秸秆综合利用与禁烧的政策法规、奖惩措施、典型经验，引导广大农民自觉树立“不能烧、不敢烧、不愿烧和舍不得烧”的意识。
六是严格奖惩问责。将秸秆露天禁烧和综合利用工作纳入党政领导干部综合考核、文明创建、评先创优当中，实行“一票否决”制。出台秸秆露天禁烧工作考核奖惩办法，对各地、各有关部门进行考核，对工作成效显著的予以表彰，对禁烧农田、秸秆收储大户和举报群众给予适当奖励，对工作不力的实行责任追究。
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