大气污染防治工作初见成效蓝云白不再遥不可及
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图为近期北京的蓝天白云。
中国新闻图片网供图
◆本报记者岳跃国童克难
6月以来，北京连续多日天蓝云白，很多朋友圈被“北京蓝”刷屏。晒蓝天、评蓝天，转发，点赞，不一而足。数据显示，今年上半年，北京市PM2.5平均浓度同比下降15.2%。
不仅是北京，今年上半年，三大重点区域PM2.5平均浓度也都实现了大幅下降。其中，京津冀同比下降22%，长三角下降16.2%，珠三角下降20.5%，74个重点城市平均下降17.1%。
不仅是PM2.5，PM10、SO2、NO2平均浓度同比呈现明显下降态势。其中，京津冀同比分别下降17.8%、27%、11.8%，长三角分别下降10.8%、15.4%、4.9%，珠三角分别下降15.9%、22.2%、19%，74个重点城市分别下降13.9%、19.4%、9.1%。
这一成绩，虽与国家标准和公众期待仍有较大差距，但也充分说明，天蓝云白不再遥不可及，更加坚定了社会公众对大气污染能治、可治的信心。
李克强总理近日对大气污染防治工作作出重要批示指出，大气污染防治工作初见成效。这对进一步做好当前和今后一个时期的大气污染防治工作，是巨大的鼓舞和鞭策。
“初见成效”的背后，是中央坚定治污的定力，是各级改善环境质量的耐力，是各级环保部门不断提升的能力，是环境法治强化的威力，是公众积极参与治污的合力。
中央动“真格”展示治污定力
《大气污染防治行动计划》出台时，很多外媒对能否如期实现目标心存质疑。路透社曾评价说，中国大气治污新措施落实不易。
事实上，对于大气污染防治的艰巨性和复杂性，党中央、国务院一直都有着清醒的认识。基于此，中央在大气污染防治方面持续传递出定力。
2014年11月，面对APEC贵宾，习近平主席用了很大篇幅谈大气污染治理，希望并相信通过不懈的努力，APEC蓝能够保持下去。
今年全国两会期间，习近平总书记在参加上海等代表团审议时，多次谈及大气污染防治，强调改善空气质量，不能只靠借东风，事在人为。
面对全国两会记者，李克强总理坚定地表示，新环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏。语气之坚定，令人印象深刻。
5月19日，张高丽副总理在京津冀及周边地区大气污染防治协作机制会议上强调，要切实改善大气环境质量，不辜负人民群众殷切期望。
党和国家领导人亲自部署，明确传递出一个战略信号，加快推进包括大气污染防治在内的环境治理，已经成为党的主张、国家意志。
舆论注意到，在组织开展《大气污染防治法》执法检查基础上，去年10月，全国人大常委会分组审议检查报告。今年6月，全国人大常委会再次专门听取检查情况报告。
舆论注意到，今年4月22日，全国政协召开双周协商座谈会，就“推进京津冀协同发展中的大气污染防治”问题提出意见建议。
舆论注意到，今年的政府工作报告有了一个变化，把节能减排的指标和主要经济社会发展指标排列在一起，放在了很靠前的位置。
今年4月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，强调要继续落实《大气污染防治行动计划》，逐渐消除重污染天气，切实改善大气环境质量。
正如中央全面深化改革领导小组第十四次会议强调的那样，我国发展已到了必须加快推进生态文明建设的阶段。在这之中，解决群众高度关心的大气污染问题，是重点，也是难点。
打赢这场硬仗，需要魄力，也需定力。党中央、中央政府展示出了这样的魄力、定力。
为落实《大气污染防治行动计划》要求，中央财政设立大气污染防治专项资金，支持重点地区解决突出大气污染问题。
2013年，中央财政划拨50亿元专项资金，重点支持京津冀及周边地区大气污染防治，北京、天津、河北、山东、内蒙古、山西获益。
2014年，中央财政划拨98亿元专项资金，重点支持三大区域10省份，除了上述6省份，江苏、浙江、安徽、上海大气污染防治得到支持。
2015年，中央财政拟划拨115亿元专项资金，目前已分两批拨付106亿元，河南省与上述10省份一起，得到中央财政支持。
重视是实的，部署是实的，投入是实的，有评论称中央动了“真格”。
不谋全局者，不足谋一域。
“小康全面不全面，生态环境质量是关键。”全面建成小康社会战略部署下，包括大气污染防治在内的环境污染治理有了更明确的目标。
“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关。”全面深化改革战略部署下，包括大气污染防治在内的环境污染治理有了更强大的动力。
“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”全面依法治国战略部署下，包括大气污染防治在内的环境污染治理有了更强硬的手段。
“党要管党丝毫不能松懈，从严治党一刻不能放松。”全面从严治党战略部署下，包括大气污染防治在内的环境污染治理有了更坚实的能力。
这，令社会公众信心倍增，令各级政府信心倍增，令环保部门信心倍增。
时与势，牢牢把握，机与梦，紧紧抓住，当今中国，包括大气污染防治在内的环境污染治理蹄疾步稳。
紧紧围绕环境质量改善核心
“小康全面不全面，生态环境质量是关键。”
习近平总书记这一重要论断，充分考量了当前我国环境质量差、生态破坏重、环境风险高的客观现实，突出强调了生态环境保护的重要性和紧迫性。
环境质量一头连着民生福祉，一头连着经济发展，与老百姓的幸福指数和经济社会的发展质量紧密相连。
对此，公众有着明显的感受。2012年冬，我国1/4国土面积、约6亿人受雾霾影响；2013年，平均雾霾天数创52年之最；2014年，大范围雾霾依旧频频造访。
对此，各级环保部门有着清醒的认识。今年全国两会期间，环境保护部部长陈吉宁在回答中外媒体提问时强调，环境已经成为全面建成小康瓶颈问题。
对此，各级地方政府也逐渐形成了治污共识。今年地方两会期间，大气污染防治成了全国31个省（市、区）政府工作报告的共同关键词，减煤、脱硝、除尘、控车成为重点。
北京将积极疏解非首都功能；
天津继续将PM2.5治理列入“一号工程”；
河北进一步压减钢铁产能；
陕西今年将完成1141台燃煤锅炉拆除任务；
江苏致力于将部分青奥保障措施常态化；
安徽将深入开展工业废气、城市扬尘、秸秆焚烧等专项整治；
……
不难发现，这些针对性措施都聚焦一个核心——改善环境质量，努力实现环境空气质量与全面建成小康社会相适应。
陈吉宁部长指出，环境质量改善是环境保护的核心，必须下大气力，做到持之以恒、久久为功，每年都抓出一批人民群众看得见、摸得着、能受益的治理成果。
按照这一要求，环境保护部在做好污染物总量控制的同时，更加注重环境质量改善。
基于此，强化创新治污，工作质量提升——
5月7~8日，环境保护部开展贯彻新环保法和编制环保“十三五”规划大讨论；6月19日，开展环评和监测工作创新大讨论；7月3日，开展大气、水、土壤污染防治和环境执法工作创新大讨论。
大讨论本身就是工作方法的创新，同时能够通过这种形式集思广益，碰撞出继续做好环境保护工作的创新性思路和做法。
具体到实践层面，今年以来，针对包括大气污染在内的环境问题，环境保护部陆续对沧州、承德、临沂、吕梁、无锡、马鞍山等地政府主要负责人实施约谈。
这一措施触动很大、效果很好。抓关键、抓重点、抓典型，出实招、用巧招、下狠招，包括行政约谈在内的很多创新，正在起到事半功倍的效果。
基于此，强化科学治污，源解析进程加快——
截至今年4月，我国已经完成了对北京、天津、石家庄等9个大气污染防治重点城市的污染源解析工作。
其中，北京机动车排放贡献最大，天津扬尘污染占3成，石家庄煤烟型污染是元凶，南京燃煤贡献率为27.4%，上海移动源为首要污染源，广州工业源是最大来源……
据环境保护部环境监测司副司长朱建平介绍，今年其他省会城市也正在积极推进源解析工作，未来环境保护部还将开展动态的源解析。
基于此，强化政策引导，环境标准更严——
5月，环境保护部制定并会同国家质检总局发布了6项大气污染物排放标准。
这6项标准涉及石油炼制、石油化学、合成树脂、无机化学、再生铜铝铅锌等。至此，“大气十条”要求制定大气污染物特别排放限值的25项重点行业排放标准已全部完成。
以《无机化学工业污染物排放标准》实施为例，预计颗粒物和SO2排放量分别削减89.5%、71%。
基于此，强化信息公开，公众参与渠道增多——
全国两会记者会上，陈吉宁部长多次提及信息公开，指出要让所有污染源排放暴露在阳光下，让每一个人成为污染排放监督者。
4月，环境保护部就《环境保护公众参与办法（试行）》公开征求意见。4月，环境保护部要求各级环保部门要在20个工作日内公开环境行政处罚决定书全文。6月，环境保护双微上线……
在这些措施的引导和激励下，今年春节，上海燃放鞭炮引起的PM2.5浓度增加值是40微克/立方米，较2013的470微克/立方米、2014年的140微克/立方米有了大幅下降；越来越多的环境公益组织开始介入到环境公益诉讼领域；越来越多的人关心、支持、参与大气污染治理。
可以说，治污已经成为共识、共责，也渐渐成为共举。
改革为大气治理破除阻力
全面深化改革，根本在改革，关键在深化，重点在全面。《大气十条》实施的过程，也是深化改革的过程，涉及执政理念、权利责任、行政区划等关键问题。
随着改革深入，执政理念逐渐得到转变——
不久前，中央深改组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，引起广泛关注。
国家行政学院教授汪玉凯此前对媒体表示，这次会议释放出的信号，是把生态政绩考核纳入干部考核管理体系中去，并逐渐健全为制度化安排。
事实上，关于考核体系，党和国家之前就已经着手调整，不断增加生态环保的权重。
在这一系列制度安排下，各地意识到，发展是政绩，治污同样是政绩，大气污染防治甚至是更大的政绩。没有哪位主政者愿意在这方面丢分，因为那将可能同时意味着丢面子、丢位子。
数据显示，仅在华北环保督查中心管辖区域，被约谈后，沧州市29名、驻马店市7名、保定市3名、承德市18名，共57名相关主要负责人被批评、警告、免职。
随着改革深入，党政同责逐渐得到强化——
在我国，对于像大气污染治理这样的棘手问题来说，没有党委的坚定支持和坚强领导，很难真正取得实效。政府负责，党委同样要负责。
在中央层面，中央政治局常委会专门审议《大气十条》，中央政治局常委多次对大气污染防治作出明确指示。
在地方层面，各级党委常委会密集讨论大气污染治理，各级党委书记亲自部署大气污染治理，各级党委常委陆续专题考察调研大气污染治理。
从已有实践来看，凡是大气污染治理成效明显的地方，一定是党委重视、“一把手”重视。
中央深改组会议首次在国家层面提出要强化环境保护党政同责和一岗双责的要求，对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。
河北省廊坊市强化市县乡三级政府治理责任，将压力层层传导；甘肃兰州大气污染治理成为“一把手”工程；河南要求贯彻党政同责、一岗双责要求。
在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文看来，落实党政同责、一岗双责，对于某些还没有自觉形成可持续发展观念的地方党委和政府来说，是很好的倒逼措施。
随着改革深入，政府主体责任得到强化——
按照新环保法，地方政府对保护和改善本区域环境质量负有主体责任。
党中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求，严守环境质量底线，将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线。
今年，环境保护部会同有关部门，对各省（区、市）2014年度贯彻落实《大气污染防治行动计划》情况进行考核，督促13个环境空气质量恶化的省份采取整改措施。
同时，环境保护部对减排存在突出问题的5个城市实行环评限批，对37家企业实行挂牌督办，对脱硫设施运行不正常的火电企业扣减脱硫电价款5.1亿元。
随着改革深入，联防联控逐渐触及实质——
做好大气污染防治，单点要突破，区域同样要协作。
今年4月，中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，提出要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。
5月，《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》审议通过。
6月，《京津冀及周边地区大气污染防治中长期规划》启动编制。
有消息称，京津冀晋鲁内蒙古6省（区、市）机动车排放控制工作协调小组将于近期挂牌成立。
类似的联防、联控、联治行动，在长三角、珠三角也在加快推进。由此，大气污染防治有望逐渐破除行政区划的束缚。
环境法治逐渐彰显威力
依法治国是大势，依法治污要强势。今年以来，在大气污染防治领域，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面均取得了长足进步。
今年1月1日起，新修订的《环境保护法》开始实施。
为了让这部法律更好操作，环境保护部集中出台了按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留等配套文件，打出组合拳。
今年7月，十二届全国人大常委会第十五次会议审议《大气污染防治法（修订草案）》，立法进度明显加快。
环境保护部污染防治司副司长汪键表示，《大气污染防治法（修订草案）》主要突出了全面落实地方政府主体责任、深化企业治污责任、充分利用市场机制、突出强化公众参与、明确排污许可的法律地位等内容。
在地方层面，围绕大气污染防治的法律也更多、更严了。陕西、北京、上海等省份也相继出台实施了省级层面的大气污染防治条例。
陈吉宁部长多次强调，一部好的法律不能成为“纸老虎”，要让它成为一个有钢牙利齿的“利器”，关键在于执行和落实。
去年11月，国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》，要求坚决纠正执法不到位、整改不到位问题。
据环境保护部环境监察局稽查处处长赵柯介绍，在大气污染防治工作中，环境监察局有“五板斧”：社会公开、反馈意见通报给地方政府、公开约谈、挂牌督办和“回头看”。
今年以来，环境保护部组织对重点地区开展综合督察和大气专项督察，不定时间、不打招呼、不听汇报，直奔现场、直接督察、直接曝光，对问题突出的城市和企业，约谈主要领导，实施挂牌督办。
2月8日，针对大气治理存在薄弱环节等问题，华北环保督查中心组织对沧州市政府主要负责同志进行约谈。沧州市长王大虎表示，约谈是对沧州市的一剂猛药，令人警醒。
2月25日，针对工业企业大气污染问题突出等问题，华东环保督查中心对山东省临沂市政府主要负责同志进行了公开约谈。临沂市长张术平保证不会再接受第二次约谈。
2月26日，针对空气污染不降反升等问题，华北环保督查中心组织约谈承德市人民政府主要负责同志。时任承德市长赵风楼表示，承德市将汲取教训，引以为戒。
3月25日，因环境管理不到位等问题，环境保护部约谈驻马店市人民政府主要负责人。驻马店市委常委、副市长张昕表示诚恳接受约谈，深刻检讨工作中存在的问题。
5月12日，针对面源污染严重等问题，华北环保督查中心约谈了山西省吕梁市人民政府主要负责同志。时任吕梁市长董岩表示，诚恳接收批评并做深刻检讨。
6月16日，针对治污设施运行不正常等问题，华东环保督查中心对无锡市政府主要负责人进行了约谈。无锡市长汪泉表示，感到很惭愧，受到了强烈震动。
6月18日，针对空气质量较差等问题，华东环保督查中心对安徽省马鞍山市政府主要负责人进行了约谈。马鞍山市长魏尧表示，深感问题的严重性，心情也很沉重，压力很大。
……
在地方层面，湖北、湖南、甘肃等省份也相应开展了对相关城市和部门的行政约谈。
常纪文告诉记者，今年以来，环境保护部对多个城市进行了约谈，意味着环境管理正在由督企向督政、督企并重转变。
公众环境研究中心主任马军表示，加强约谈追责，能够产生约束力，对环境治理会有很好的效果。
立法、执法强化的同时，司法也在持续发力。
截至今年3月的数据显示，全国各级法院设立了382个环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭。
1月，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，与之配套的《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》同日发布。
6月，最高人民法院发布《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，加大对污染环境、破坏资源犯罪的惩治力度。
环境立法、执法、司法的强化，指向只有一个，即引导和倒逼企业守法。
正如陈吉宁部长强调的那样，要让企业懂得守法不是高要求，是底线。要把过去环境执法“过松、过软”的状况彻底改变过来，把守法变成新常态，敢于碰硬，形成高压态势。
成效初显为转型增添动力
“今年上半年，空气质量的改善是有目共睹的。”常纪文告诉记者，蓝天是他和其他学者最近开会讨论时经常谈及的话题。
全国PM2.5特别防治小组组长甘中学认可“大气污染防治工作初见成效”。他告诉记者，大气污染防治工作确实取得了实质进展。
在他看来，“初见成效”主要体现在3方面：重污染天气发生的频率、强度、持续时间都有了明显减少；各地政府重视度提高；全民的环境意识明显提高，参与度大大增强。
朱建平的解读与之有相似之处。朱建平认为，“初见成效”主要体现在3方面：
一是环境质量有所改善，大气主要污染物浓度持续下降，即便是排名后十位的城市，污染物浓度也减轻了很多。
二是各级政府和公众对于大气污染防治工作的认识得到了提高。在他看来，在某种程度上，这比污染物浓度一定程度的下降还要重要。
三是促进了环境监测能力建设和技术水平的提高。提前1年完成空气质量新标准监测，实现全国范围内的全覆盖。自今年1月1日起，全国338个地级及以上城市1436个监测点位全部具备新标准监测能力并实时发布6项指标监测数据和AQI值。
而在常纪文看来，大气污染防治还有一个明显成效——促进了经济转型。他说，大气治污对于转方式、调结构的作用非常明显。
大气治理根在经济、困在结构。
今年以来，经济下行压力依然较大。《大气污染防治行动计划》深入实施的过程，恰恰也是经济结构调整、发展方式转变的过程。
早在2013年6月，国务院常务会议就明确提出，大气污染防治是经济升级的重要抓手。
去年2月，国务院常务会议再次提出，打好防治大气污染的攻坚战、持久战，是转方式、调结构的关键举措。
这一轮的大气污染防治，本身也承担了促进经济转型升级的重任。治污的外部压力一旦转化为转型的内部动力，二者就有了契合点。
这种促进作用如何体现？甘中学认为，煤改气、煤改电、煤改可再生能源等举措，从源头改变了能源结构，挥发性有机物治理等更新了企业生产工艺和生产方式。
从地方实践来看，在大气污染防治作用倒逼下，转型任务艰巨的省市逐渐意识到，实施《大气十条》，能够实现“一石多鸟”。对保护与发展的关系，很多省份有了更加深刻的认识。
河北省提出，今年将继续实施“6643”工程，削减煤炭500万吨；
北京市提出，今年将再关停退出300家污染企业；
天津市提出，今年推动重点行业脱硫、脱硝和除尘升级改造，淘汰剩余7.7万辆黄标车；
上海市提出，今年全市产业结构调整完成1000项任务，同比增1倍；
……
绿与黑之间，何取何舍？好与快之间，谁先谁后？质与量之间，孰轻孰重？这些涉及大气污染防治的根本性问题的答案越来越明晰。
上周刚刚发布的今年上半年国民经济运行情况显示，GDP同比增长7%。强力治理大气污染，不仅没有影响经济发展，反而促进了经济增长质量的提升。
数据显示，今年上半年，单位GDP能耗同比下降5.9%，经济增长质量有所提高。
新常态下深化治污任重道远
陈吉宁部长在今年全国两会期间答记者问时指出，实现大气环境质量的明显好转，必须把污染物排放量从现在的千万吨级水平降到百万吨级水平。难度确实很大，需要付出额外的努力。
6月29日，陈吉宁部长在向全国人大常委会作《关于研究处理大气污染防治法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告》时提出，下一步大气污染防治工作要做好6方面工作。
他指出，要进一步推进产业结构和能源结构调整，进一步推动重点行业综合整治，进一步严格监督考核，进一步完善法律制度，进一步深化区域协作，进一步强化科技支撑。
谈及当前和今后一个时期的大气污染防治工作，几乎所有的受访者都提醒不能因为“大气污染防治工作初显成效”而盲目乐观。
环境保护部科技标准司司长熊跃辉告诉记者，环境空气质量改善不可能一蹴而就，当前的环境质量距离标准要求还有较大的差距，治理任务依然很重。
“越到后面改善难度越大。”朱建平提醒说，我国的大气污染形势依然严峻，浓度仍处于高位，改善空气质量是一个长期的过程，不排除在这个过程中可能出现曲折或者反弹的情况。
他告诉记者，下一步的大气污染防治要创新方法和思路，综合调整能源结构、产业结构、产业布局，采取协同治污策略。
上海市环保局局长张全表示，上海去年PM2.5浓度下降了16.1%，今年反弹压力还是有的，这要看创新驱动、转型发展能不能巩固，大力治污能不能再提升，铁腕执法是不是再加强。
据汪键介绍，从2014年《大气十条》考核情况看，完成情况较好的任务包括产业结构调整优化、清洁生产、燃煤小锅炉整治、煤炭总量控制、油品达标供应、黄标车淘汰等，平均得分率在80%以上。
完成情况一般的任务包括建筑节能与供热计量、大气污染防治资金投入等方面，以及煤炭洗选加工、新能源汽车推广、城市步行和自行车交通系统建设、重污染天气监测预警应急体系建设、大气环境监测质量管理等任务，平均得分率在50%~80%之间。
完成情况较差的任务主要包括工业大气污染治理、散煤清洁化治理、机动车环境管理、秸秆禁烧等，平均得分率在50%以下。
可以预见，得分率较低的，就是下一步要强化的。
常纪文认为，解决大气污染，根本是源头上的产业结构调整，同时要继续加强对地方政府落实环保责任的督察。
甘中学介绍说，目前我国的大气污染防治工作处于从粗放式分类治理向细分式精准治理转化的阶段。他认为，重点是治本，难点是技术、管理的一体化、系统化融合治理，成败的关键是党政同责。
由此可见，大气污染治理，是攻坚战，更是持久战。
惟其艰难，更显勇毅。来而不可失者，时也；蹈而不可失者，机也。
今年上半年“大气污染防治工作初见成效”，更加坚定了社会各界治理大气污染的决心和信心。我们相信，只要坐言起行、善作善成，就一定能将大气污染防治大事作细、难事化易，天蓝云白就一定不再遥不可及。
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