土壤污染治理PPP模式探讨
继大气、水污染防治后，土壤环境污染成为我国下一步重点治理的目标，但土壤治理是一个系统的工程，需要稳定而持续的资金投入和技术投入，而当前制约土壤污染治理的最主要问题是资金来源问题。
目前，中央及地方在环境治理领域积极推行PPP模式，国家也在酝酿一系列鼓励政策，促进和规范土壤污染治理领域政府和社会资本合作，并逐步将土壤污染防治领域全面向社会资本开放。
本文旨在对土壤治理的现状及PPP模式进行初步探讨。
一、当前土壤污染现状及治理难点
根据环境保护部与国土资源部于2014年联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》，目前全国土壤环境状况不容乐观。部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的超标率为16.1%，从地域分布来看，南方土壤污染重于北方;长三角州、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤金属超标范围较大。[1]污染破坏了土壤自身结构，导致农作物减产和农产品品质降低，进而危害人体和牲畜健康，危害生态环境安全和人居环境安全。
相对于大气污染和水污染，土壤污染的治理任务难度更大，主要表现为四点：一是，土壤污染属于次生污染，大气污染、水域污染和资源低效利用是造成土壤污染的重要原因。在治理土壤污染的同时，还需要同时保证大气污染、水域污染得到有效遏制，并提高资源的利用率，所以土壤污染的防治是一项系统性的环境治理过程。二是，土壤污染中的有害物质极难降解，甚至可能永远在环境里循环，对人类生产和生活带来极大的负面影响。三是，土壤污染治理的成本非常大，而我国土壤污染防治的工作又处在极不发达的初级阶段，土壤污染治理资金存在巨大缺口。四是，目前我国缺乏专门的立法对土壤污染者的责任进行认定。
二、土壤污染治理的法律环境
目前，我国关于土壤污染治理的立法和规章只零散分布在一些部门法和部门规章内，如《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》(国办发〔2013〕7号)等法律文件中，尚未有关于土壤污染治理的单行法律的颁布。
早在2015年3月召开两会的时候，环保部部长陈吉宁透露，环保部门正在加紧起草《土壤污染防治法》，制定土壤污染行动计划。相信在不久的将来，《土壤污染防治法》就会颁布实施。在《土壤污染防治法》起草工作紧锣密鼓进行的同时，各地方也展开了地方土壤防治立法工作，如湖北省已于2016年2月1日通过了《湖北省土壤污染防治条例》，该法将于同年8月试行。福建省也组织起草了《福建省土壤污染防治办法》，该办法已于2016年2月1日施行。
我国环保法法律基本都秉承“污染者负担”原则。虽然我国尚未有立法明文规定由谁来承担土壤污染治理的费用，但参照其它单行法律的规定，土壤污染治理的费用应由污染者最终负担，这也符合国际惯例。然而，由于我国目前尚无有效的问责机制，“污染一块地就走人”的现状让政府很难向污染者收取土壤污染治理费。因此，作为责任方的政府，就不得不自行考虑被污染土地的治理费用来源问题。
三、PPP项目运作模式设计分析
土壤修复的公益性较强，不能通过向公众收费收回投资，最后还是依赖于政府付费。就政府付费来源问题，目前，土壤修复项目多数是将修复后的部分土地作为建设用地进行出让，政府将土地出让金作为政府付费的来源。在这种模式下，可能会存在如下问题：一是，项目生命周期通常较短，治理企业完成修复工作后不参与后续持续维护，土壤治理的长期效果存疑;二是，如果政府出让土地的土地出让收入不足以支付治理费用，也会对政府的治理意愿构成制约。
我们认为，可以探索建立一种新型的土壤修复PPP运作模式，将土壤修复工程和修复后土地开发结合在一起，即：
政府通过竞争性程序选定社会资本负责土壤污染修复项目的投资、修复治理。政府设定考核指标，根据绩效考核指标对社会资本的治理效果进行考核，并支付治理服务费。
政府将治理后的部分土地通过划拨、出租等方式，在一定合作期限内授予社会投资人使用，由社会投资人开发建设一些有利于保护土壤资源且能够有效防止土壤二次污染的项目，如市政公园、特色景区等。政府和社会投资人可以就此运营产生的收益进行分成，且政府分成部分可以冲抵土壤治理费用。
经过治理的土地，也可以出让用于建设非污染项目。经过土壤治理和项目开发，带动周边地块价值的增加。政府和社会投资人可以探索建立有关收益分享机制。
四、案例分析
1.岳塘模式
在目前为数不多的正在进行的土壤修复PPP项目中，湘潭市岳塘区竹埠港土壤修复工程率先开启了将土壤修复和土地开发结合的PPP模式。
湖南湘潭市岳塘区竹埠港老工业区，面积仅有1.74平方公里，却是湖南省乃至国家重金属污染治理的重点区域。该工业区由于长期的化工生产，每年排出大量的废水、废气、含有镉、铜、铅等大量废渣的重金属，致使当地的土壤和地下水中的重金属含量严重超标。且该工业区毗邻湘江，离长沙市饮用水源地相距很近，对当地居民及长沙居民的日常生产生活造成巨大隐患。
2014年1月，岳塘区政府与永清集团签署合作协议，同年6月合资组建”湘潭竹埠港生态治理投资有限公司“，投入注册资金人民币1亿元，其中岳塘区政府持有项目公司65%的股份。作为该项目融资、投资、监管的主体，项目公司将负责拆除工业区内关停企业厂房、修复遗留污染处和污染场地以及建设周边区域的基础设施。
现在，该项目已建成室内处理车间面积3,800平方米，分成污染土壤堆放区、污染土壤修复区、污染土壤养护区3个功能区，修复合格土壤存放场地面积2,600平方米。日处理污染土壤能力为1,500至2,000立方米。这些被污染的土壤经过浓度检测、固化、稳定化等程序和技术修复后，将被作为回填材料，应用于道路路基等基料回填，重新焕发出生机。[2]
竹埠港工业区污染治理完成后，将会被开发成生态新城，参与项目的各方将从治理土地增值收益中获得回报。
目前，国家发改委下发复函(发改办环资[2015]2075号)，批准湘潭岳塘竹埠港地区为全国环境污染第三方治理试点单位。
2.武汉金口垃圾场修复模式
武汉金口垃圾场修复工程虽未采用PPP模式，但其对修复后土地的开发方式值得土壤修复PPP项目借鉴。
武汉金口垃圾场兴建于1989年，占地768亩，曾经是武汉最大的垃圾填埋场。金口垃圾场承担了江汉、硚口、东西湖三个区的生活垃圾处理任务，经多年垃圾处理形成了长约1,300米、宽350米、体量达500多万立方米的垃圾堆体。由于生态环境受到严重恶化、周边居民的生活质量受到影响，金口垃圾场已于2005年关闭。
2012年，武汉申办园博会时大胆提出了把经修复的金口垃圾场原址作为园博会会址的想法，打动了园博会评审委员会的全部评委，最终获得了2015第十届中国园博会的举办权。历经了3年多的垃圾处理、生态修复和园林景观建设后，金口垃圾场原址焕然一新，再也没有恼人的臭味和随处可见的污水，取而代之的是绿意盎然、鸟语花香的园博园。
从今年9月份武汉园博会举办至今，已经吸引了110万人次参观展览。在园博会结束之后，园博园将作为城市公园永久保留，主体建筑将变成城市婚礼中心、室内主题乐园、五星级酒店、园林会所等，最大限度发挥了修复后场地的价值，实现修复、治理、利用、开发环环相扣的环境修复模式。在前不久闭会的联合国气候变化巴黎大会中，武汉市凭借对垃圾场生态修复后建设园博园的举措，在全球94个城市申报的216个项目中脱颖而出，获得了“C40城市气候领袖群第三界城市奖”。
五、结语
在大力发展和推广土壤修复技术的同时，还应发展和完善土壤检测系统，建立土壤污染情况大数据平台，形成防治一体的土壤治理体系。国家有关部门还应建立土壤开发利用标准，增强地方政府治理污染土壤的动力。土壤修复的公益性较强，通过引入社会资本参与土壤治理项目，可以补足资金缺口，减轻政府的财政负担;通过竞争机制，能吸引更多拥有先进治理修复技术的企业投入其中，提高修复效率。
土壤污染防治，需要根据各地的条件，因地制宜进行个性化的交易结构设计。我们有理由相信，随着国家对环保的日益重视，土壤修复项目未来一定可以得到有效推进。
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