防治土壤污染需要创新商业模式
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张益，上海环境集团有限公司副总经理、上海市环境工程设计科学研究院有限公司和上海环境卫生工程设计院有限公司董事长，教授级高级工程师。专业从事固体废物处理处置的技术研发、工程设计、标准管理和市场开拓工作30余年。主持国家科技支撑项目、国家水专项、国家科技惠民项目、上海市重大专项等科技项目十余项。
守住土壤污染防治的红线，就是守住公众的饮食安全和身体健康。“十三五”期间，我国将土壤污染防治工作列入环保六大重点工作之一。当前，我国土壤污染防治工作面临哪些问题？如何打破土壤污染防治瓶颈？记者日前专访了上海市环境工程设计科学研究院有限公司董事长张益。
对话人：上海市环境工程设计科学研究院有限公司董事长张益
采访人：中国环境报记者文雯
当前我国土壤修复主要瓶颈是什么？
■从政策、法规、标准到资金、技术、商业模式，我国土壤修复行业远未成熟。
中国环境报：当前我国土壤污染防治工作存在哪些问题？
张益：我国土壤污染防治工作起步较晚。当前，全国土壤环境状况不容乐观，部分地区土壤污染十分严重，全国土壤总的点位超标率达16.1%。在工矿业废弃场地土壤环境问题突出的同时，耕地土壤环境质量更加令人担忧，总体呈现“老债新账、无机有机、耕田场地、土壤水体”等并存交错和复合污染的严峻局面。从国家层面进一步重视土壤污染防治问题，尽快启动污染土壤修复工作已经刻不容缓。
“十三五”期间，我国土壤修复仍处于起步阶段，要大规模发展还有一定难度。在起步阶段，不能简单求数量，而是要把产业基础做牢做实。要进一步做好土壤污染调查，做好修复技术储备，做好法规标准建设。
中国环境报：我国土壤修复的主要瓶颈是什么？
张益：我国土壤修复行业处于启动阶段，其发展不可能一蹴而就。就目前来看，从政策、法规、标准到资金、技术、商业模式，我国土壤修复行业远未成熟，还有很多问题亟待解决。虽然前景看好，但任重道远。
国务院《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》中，明确了“谁污染，谁治理”这一基本原则。由于土壤污染具有渐进性和隐蔽性等特征，当发生土壤污染引起事故时，污染企业可能已经不存在，产权也早已发生转移，该由谁来为这片污染场地埋单就成为一个难题。此外，大面积的农田土壤污染修复费用极高，由于缺乏明确的责任人，导致治理几乎无法推动。
目前，国内污染土壤修复项目主要集中在城市中地段较好的建设用地上。地方政府或开发商都愿意埋单，将一些工业污染场地修复后作为储备土地，再进行商业开发或住宅建设。而对于没有商业价值的农村污染土壤，地方政府出资修复的积极性并不高。修复企业也会重点选择一些财政补贴多、土地开发价值高、资金缺口较小的项目来跟踪。
引入“环境污染第三方治理”机制，应是今后土壤修复行业的发展趋势。按照“谁污染，谁付费”的原则，让造成土壤污染的企业购买专业环保公司的污染土壤修复服务，并与环境监管部门共同监督治理效果。
此外，相关管理体制急需转变。当前，我国土壤环境保护的行政管理体制尚不完善，体制功能发挥受到严重限制。土壤环境管理涉及部门众多，包括环保、国土、农业、建设等，监管职责分散，缺乏部门协调联动的制度保障和约束机制。同时，土壤污染防治的监督机制缺失，对污染者缺乏有效的惩治手段。当前我国土壤污染信息的收集与公开程度，与大气和水体环境质量的信息收集与公开程度相差甚远，信息量的严重不足与信息的不公开均不利于土壤污染防治的开展。
我国土壤污染防治资金投入缺口巨大。有权威数据统计，当前我国受重金属污染的农业耕地，即使采用成本相对较低的植物修复法，其修复资金也将达数万亿元。国家用于污染土壤修复的财政资金，远远无法满足污染土壤修复需求，资金缺口非常之大。
我国土壤修复技术尚显薄弱。例如，对于广受关注的重金属污染土壤修复，技术还处在试验阶段，迄今为止国内还鲜有成功的大面积重金属污染土壤修复案例。目前小范围内应用的修复技术各有弊端：物理修复方法花费相对较大，化学修复方法容易引起土壤质量下降，生物修复方法耗时较长。因此，在污染土壤修复工程大量开展前，组织开展适用于不同类型污染土壤修复技术和设备的研发十分重要。
产业发展还不成熟。整个产业市场目前基本上处于信息封闭化和竞争无序化的状态。同时，我国污染土壤修复技术种类较单一，缺乏针对性、适用性和整体性，工程应用与装备严重不足，国家层面建立技术筛选体系才刚刚起步，且缺乏对研发的支持和引导。此外，工程技术人才的缺乏也是亟待解决的一大难题。
土壤修复资金应从哪里来？
■单一依赖政府财力支出不可持续，要创新商业模式。
中国环境报：您提到我国土壤污染防治资金缺口巨大，那么土壤修复资金应从哪里来？
张益：在很多人眼中，污染土壤修复是环保行业的一块大蛋糕。但事实上，污染土壤修复工程耗时耗力又耗资，单一依赖政府财力支出肯定不可持续。要全面打开污染土壤修复市场、解决资金来源，创新商业模式必不可少。
我国现阶段污染土壤修复的商业模式主要有两种：一是“先出让、再修复”模式，修复经费由土地开发商承担。目前采用这一模式的项目较少，其主要弊病在于无法约束土地开发商，无法防止其将土壤修复资金挪作他用。二是“先修复、再出让”模式，修复资金来源于财政拨款和银行贷款。土地储备中心将从搬迁企业收购的土地，在进行调查、评估、修复并通过验收后进入土地流转市场。我国目前大部分污染土壤修复项目采用的是这种商业模式。
从当前商业模式可以看出，修复资金大多数来源于政府。相关统计数据显示，政府承担的修复资金所占比例达3/4。资金来源过度依赖于政府，特别是中央财政，缺少稳定的支付体系，就难以形成合理的盈利模式，这在很大程度上制约着我国土壤修复产业的健康发展。
在目前政策法规和商业模式尚不明朗的情况下，地方政府对资金投入的积极性不高。一些地方政府用“真污染场地、假配套承诺”套取中央财政投入，各地实际投入的配套资金远远低于市场预期。
解决资金缺口最终还是主要集中在以下4个方面：一是中央政府的财政投入；二是地方的财政投入；三是秉承“谁污染谁治理”的原则，由污染企业承担；四是多元化的方式，比如成立一项基金，或引进PPP模式。目前来看，仅靠前三者是不够的，而第四种资金的进入取决于商业模式的建立。一个好的商业模式的前提是土地要有升值的空间，否则投资者很难产生动力。
企业参与土壤修复项目的操作模式主要有两种：一是方案设计与工程实施分离的模式，即先由专业单位进行调查评估与修复方案设计，再由专业公司负责修复工程实施；二是工程总承包（EPC）模式，即由专业单位提供从前期调查评估到后期修复工程实施的整体服务。
但是，上述两种模式均以工程技术服务为核心，无法有效保证土壤修复的效果与效率，特别是无法解决资金投入不足等问题。由于各种原因，采用绩效合同服务的环境污染第三方治理模式，以及具有较好融资效果的BOT、PPP等模式，目前在污染土壤修复领域还没有得到推广。
环境污染第三方治理模式是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托专业公司进行污染治理的新模式，是推进污染土壤修复专业化和产业化的重要途径。今后，政府将鼓励在污染土壤修复领域，采用环境绩效合同服务等方式引入第三方专业公司进行整体设计，综合治理。
作为主要责任主体，政府应从政策法规完善入手，推动PPP等融资效果更好的商业模式在土壤修复领域应用，以解决土壤修复领域面临的融资、治理效果及效率等问题。
2015年，我国土壤修复市场规模约为200亿元，其中大部分与房地产有关，耕地修复、矿山修复、生态修复等占比较小。不管是PPP还是第三方治理，都要有可以预期的回报，但土壤修复难就难在这里。由于土地价值不高等原因，耕地修复和矿山修复不具备这一条件。土地预期的升值空间越大，土地属性变化的可能性越高，其商业模式的建立才越方便。此外，土壤的分级管理也非常重要。要将土壤分级分区分类，有侧重地进行土壤修复，而不是头痛医头、脚痛医脚。
建议设立政府基金来治理土壤污染。我国需要政府出资修复的污染土壤数量巨大。一是因为对于历史遗留的土壤污染问题，尤其是已关停企业造成的污染后果，难以用传统的“谁污染、谁治理”原则去追究责任人。二是大面积的农田土壤污染修复费用极高，由于缺乏具体责任人，修复工程几乎无法推动。三是土壤污染可能引起突发性公共事件，这需要政府有足够的资金，以保障评估、修复、赔偿等工作能够顺利进行。解决资金投入问题，是土壤修复领域面临的迫切问题，设立土壤修复专项基金很有必要。
如何解决土壤污染防治瓶颈？
■采取五大举措推进土壤污染防治，并在3个层面形成合力。
中国环境报：国内外在土壤修复领域做过哪些探索？有哪些经验可以学习？
张益：20世纪末，欧、美、日、澳等国家和地区纷纷加快了污染场地修复实践。截至2012年11月，美国已完成超级基金场地修复1143块。其中，工业污染场地所占比例最大，包括威斯康星州水星造船厂、科罗拉多州落基山兵工厂、新泽西州沃林顿乳胶厂等。发展中国家在各金融机构援助下也开展了许多工业污染场地修复项目，如印度“污染区”计划，菲律宾垃圾山的修复和开发，保加利亚铜熔炼厂地块污染修复等。
为召开2012年伦敦奥运会，英国在2007~2010年间，由DEC及HBR等环境修复公司主导，对伦敦奥运会场址实施了修复项目。这块地曾属于巴纳化工集团的一家生产氯化溶剂等化学品的工厂，土壤中主要污染物为重金属、多环芳烃、氨及硫酸盐等，地下水中有大量的氯乙烯。修复工程采用土壤淋洗、生物修复、固化/稳定化技术，共修复污染土壤约200万吨，地下水2000万加仑。其中，80%的污染土壤采用了土壤淋洗技术进行修复。
在进行工业污染场地修复时，发达国家多采用固化/稳定化、热脱附、生物修复等原位/异位修复方法。而国内目前的污染土壤修复以异位土壤修复为主。
截至2013年底，我国至少开展了358个土壤修复项目，其中近60%的项目为工业污染场地修复。我国工业污染场地以有机物和重金属为主要污染物，其次是成分多样的复合污染物。固化/稳定化技术是我国农田土壤修复工程中最常用的修复技术，应用于70%以上的农田土壤修复工程之中。但这种技术的弊端是在一定程度上破坏土壤结构。随着不同金属超富集植物的不断发现，植物修复有望成为降低土壤重金属污染而保持土壤结构的替代技术之一。
中国环境报：针对我国土壤污染防治工作面临的瓶颈，有什么解决对策？
张益：建议采取五大举措来推进土壤污染防治。
一是尽快出台《土壤污染防治行动计划》。环境保护部部长陈吉宁在今年“两会”记者会上指出，“土十条”文稿已基本成熟，下一步按程序报批后就可以实施。据了解，《土壤污染防治行动计划》总的思路是：以保障农产品安全和人居环境健康为出发点，以保护和改善土壤环境质量为核心，以改革创新为动力，以法制建设为基础，坚持源头严控，实行分级分类管理，强化科技支撑，发挥市场作用，引导公众参与。
二是加快推进立法进程。十二届全国人大常委会已将土壤环境保护列入立法规划第一类项目，环境保护部会同相关部门成立了土壤环境保护法规起草工作领导小组、工作组以及相应的专家组。经过近两年的努力，目前已初步形成法律草案。
三是开展土壤污染状况详查。在本次土壤污染状况调查基础上，环境保护部将会同财政部、国土资源部、农业部、卫生计生委等部门组织开展土壤污染状况详查，进一步摸清土壤环境质量状况。目前已初步形成总体实施方案。
四是实施土壤修复工程。国家将在典型地区组织开展土壤污染治理试点示范，逐步建立土壤污染治理修复技术体系，有计划、分步骤地推进污染土壤修复。
五是加强土壤环境监管。国家将强化土壤环境监管职能，建立土壤污染责任终身追究机制；加强对涉重金属企业废水、废气、废渣等处理情况的监督检查，严格管控农业生产过程中的农业投入品乱用、滥用问题，规范危险废物的收集、贮存、转移、运输和处理处置活动，以防止造成新的土壤污染。
同时，应在3个层面形成合力。
政府层面，多措并举，扶持发展。现阶段，尽快建立完善的政策标准、设立专项的信托基金、界定合理的责任主体、形成创新的商业模式、开发适宜的技术装备等，是促进我国土壤污染修复市场发展，逐步解决法律、资金和技术等难题，保障其健康和长远发展的关键所在。
企业层面，参与竞争，发展壮大。预计经过5年左右大浪淘沙的洗礼后，我国土壤修复市场会逐步形成相对于其他环保领域更高的行业集中度。同时，先进的成套技术和装备、强大的投融资和工程管理能力、良好的政府关系和内部机制，是企业在激烈市场竞争中生存下来并做大做强的前提条件。
公众层面，提升意识，推动防治。作为土壤污染的直接受害者及治理结果的受益者，社会公众一方面要加强对土壤环境污染、政府不作为等方面的监管；另一方面要对土壤修复事业给予充分理解与支持。与此同时，政府也要加强土壤污染防治的宣传、教育，提高公众保护土壤环境的意识。
通过五大举措和3个合力的逐步培育和形成，我国土壤污染防治行业的美好明天非常值得期待。
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