秦岭保护宜开启国家公园模式
活跃在秦岭的川金丝猴。陕西省林业厅供图
科学家在野外考察时发现秦岭箭竹。杨宁摄/光明图片
【生态问题之我见】
秦岭是我国南北方的地理分界线，是北亚热带和暖温带气候的分界线，是动植物区系的分界线，是黄河、长江两大水系的分水岭。这里地貌复杂，生态系统多样，生物种类丰富。在秦岭生态保护与科学利用上，应以建立秦岭国家公园为抓手，从国家生态安全的大局出发，做到“算大账、长远账、整体账和综合账”，引领区域绿色可持续发展，建设具有国际水平的生物多样性保护基地。
建立国家公园具备天然禀赋
建立秦岭国家公园，无论从自然生态保护，还是从促进大秦岭周边地区经济可持续发展上，都具有重要的现实与长远意义。一方面，秦岭地区具有自然生态系统的典型性和完整性，区位优势独一无二。无论从地理、气候和植被等方面看，秦岭都是名副其实的“中国地理标识”。另一方面，秦岭地区自然资源的天然性、原始性和景观资源的珍稀性、独特性，在国内乃至世界上都有着不可替代的独特价值。秦岭素有“生物基因库”“天然博物馆”之称，这里的中国特有植物比例高达50.6%，位居全国山脉之首，是东亚植物区系起源的关键地区；此外，秦岭拥有脊椎动物722种，包括国家一级保护动物大熊猫、朱鹮、大鲵、金丝猴、羚牛等珍稀濒危动物。实施天然林保护工程以来，森林数量增加，质量提高，生态功能改善，为探索体制机制创新提供了物质基础。
若建立秦岭国家公园，可集保护、科研、教育、游憩和社区发展功能于一体，在生态保护、科学研究、生态教育和带动地方经济发展等方面发挥复合作用。建立秦岭国家公园不需要大规模移民搬迁，可为当地居民提供巡护、导游等工作岗位，改变周边群众靠山吃山的传统生存方式，促进其从资源消耗者向生态保护者的角色转换，从而带动生态旅游业，促进社区稳定、和谐地发展。
“多取少予”带来生态危机
长期以来，依赖秦岭丰富的矿产资源、生物资源和水文资源等条件，陕西省秦岭周边区域形成了完整的农业产业体系和传统工业基础，但“多取少予”的利用模式也给秦岭带来生态危机。
监管力量分散，责任主体不明确。目前，秦岭地区设立各类保护管理机构271个，陕西省涉及秦岭的管理部门有发改、环保、国土、林业、农业、水利、建设、交通、旅游、公安、扶贫等十多个部门。这种条块分割的监管状态使管理环节过多、权限交叉、职能不清，保护监管力量分散和弱化；由于管理责任主体不明确，往往造成监管缺位现象。
无序开发建设危及生态环境。目前秦岭地区的规划存在两个突出问题：一是几乎所有峪口都存在不同程度的开发和建设，生态旅游、山地运动、养老养生等设施星罗棋布，损伤了秦岭雄伟壮美的自然景观；二是随着铁路、公路等路网不断加密，林区人为活动骤增，喧闹的环境使得珍稀野生动物的栖息地和珍稀植物的分布区域呈现“碎片化”“孤岛化”，野生动物种群交流和珍稀植物基因交换的生命通道面临被阻断的风险。
相关保护条例需要修订完善。2007年通过的《陕西省秦岭生态保护条例》在施行中发现不少需要修订之处。比如，单纯用海拔指标作为依据划分禁止开发区、限制开发区和适度开发区，过于笼统和宽泛；一些本须强制执行的事项变为可选择事项，大大降低了约束力；对于哪些属于对环境影响较大的建设项目，规定不够明确等，法规上的欠缺让一些企业和个人有机可乘，也使管理机构的监管尺度失之于宽。
林区居民生计亟待进一步解决。秦岭地区适合农业生产的土地面积人均不足3亩，且生产力低下。实施天然林保护和退耕还林工程全面禁伐后，农民增收受到较大制约。为解决林区居民生计，国家通过退耕还林补助和公益林生态补偿方式给农民以补贴，但对于缺乏其他就业途径的林区群众来说，维持基本生活仍比较困难。
建立秦岭国家公园是理想途径
要根治无序开发利用给秦岭带来的生态危机，避免“一管就死，一放就乱”，必须从改革现有管理体制和创新机制上想办法、找出路。国家公园体制是实现生态保护和科学利用相融合的理想途径。
设立秦岭国家公园管理局。为了整合当前条块分割的管理机构和监管职能，可考虑设立秦岭国家公园管理局，由其代表省政府负责安排生态环境状况调研普查，拟定生态保护政策和监管意见，制定国家公园的发展目标和规划并组织实施总抓；市县政府和省级有关部门则按照统一要求，对森林、水文、矿产和景观资源以及历史文化遗存等实施具体管理。
生态优先，“多规合一”。秦岭国家公园以保护自然生态系统完整性和生物多样性为主旨。各区域、各部门实现“多规合一”，通过创新功能划分，协调生态保护与经济发展的关系；严格控制建设用地规模，严格选择建设项目，尽可能减少对秦岭的人为干扰；搭建“生命通道”，合理划定国家公园范围，实现珍稀野生动物栖息地的畅通与珍稀植物分布区域的交融，便于野生动物种群的交流和珍稀植物基因的交换。
铁腕治乱，维护林区稳定。各级政府应把铁腕治乱作为长期任务常态化，包括全面清理秦岭林区的乱占乱建项目；严格执行当地政府关于整治采石场和限制采矿企业的规定；依法严惩乱砍滥伐林木、乱占林地、乱捕野生动物等违法犯罪行为等，为秦岭国家公园建设创造稳定的环境。
完善法规体系，强化依法治理。除体制机制创新外，还需要在法规和制度层面予以保障。为此，陕西省人大应从立法层面搭建生态保护和科学利用的框架，尽早修订《陕西省秦岭生态保护条例》，在保护管理措施和追责等相应条款上“严”字当头，提高法规的针对性和可操作性，真正起到震慑和惩戒作用。
实施重点保护，探索社区同步。一要坚定不移地实施退耕还林、生态移民、水源地保护等工程，强化林区居民的生态保护意识，发挥原住民生态保护的主体作用，进一步减轻其对森林资源的依赖。二要拓展补贴渠道，加大补贴额度。全面禁止采伐，对个人所有林地实行严格管理规定后，应增设林区群众管护森林资源的专项费用，并逐步提高国家和省级生态公益林补偿标准。三要加快实施移民搬迁。对区划为秦岭国家公园核心区和自然条件恶劣、地质灾害频发地带的群众，实施异地搬迁安置，并对其原有林地和耕地进行赎买，使其搬得出、稳得住、能安居。四要鼓励林区群众参与国家公园建设，开辟导游、保安、民俗体验、园林维护等公益岗位，优先提供给当地群众特许经营。
调整考核标准，转变发展观念。秦岭地区对国家最突出的贡献是巨额“生态红利”，而现行GDP考核指标对于秦岭地区各县无异于“赶鸭子上架”。这种“一刀切”的考核办法是诱发秦岭保护乱象的重要原因之一。建立秦岭国家公园，必须调整现行考核指标，先行将林木蓄积、野生动物种群和数量、河流治理和排污等可量化指标纳入考核体系并加大分值，充分体现生态优先战略，让地方政府安心抓好生态保护主业。
此外，秦岭地区是南水北调的重要水源地，随着秦岭国家公园的建设，保护范围和保护力度将进一步加大。应探索以中央财政“纵向生态补偿”为主、受益省份和地区“横向生态补偿”为辅的模式，为秦岭生态保护提供动力。
（崔汛，作者系秦岭国家植物园副园长）
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