应对雾霾可考虑建立京津冀绿色经济体
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石敏俊，浙江新昌人，现任中国人民大学经济学院教授、中国人民大学首都发展与战略研究院研究员，中国科学院百人计划“引进国外杰出人才”入选者，曾任中国科学院虚拟经济与数据科学研究中心副主任、绿色发展研究室主任。
中国人民大学首都发展与战略研究院近日发布《京津冀雾霾治理政策评估报告》，提出了具有战略意义和现实针对性的政策建议。雾霾治理的政策是否需要调整？如何才能构建雾霾治理长效机制？为此，本报记者采访了中国人民大学教授石敏俊。
污染物区域传输问题越来越突出，京津冀雾霾治理应协同作战。为此，我提出一个理念，就是要建立京津冀绿色经济共同体，从区域整体发展来考虑，而不仅仅是提出具体要求的削减目标。
对话人：中国人民大学经济学院教授石敏俊
采访人：本报记者刘蔚
雾霾治理的政策是否需要调整？
■应转向如何减少重污染天气的发生频率，尤其是冬季静稳天气条件下的污染物排放控制。
中国环境报：中国人民大学首都发展与战略研究院近日发布了《京津冀雾霾治理政策评估报告》。我注意到，评估报告中对于北京雾霾治理有一个重要的建议，就是雾霾治理的政策重点应有所转变。为什么会有这样的建议？
石敏俊：根据研究，北京市的减排行动计划拟减少污染物排放量63%，这是一个相当艰巨的减排任务。即便能够实现，北京市也只能使得PM2.5年均浓度下降到68.7μg/m3，离60μg/m3的既定浓度目标仍有差距。如果要把PM2.5年均浓度从66μg/m3降到60μg/m3，北京市需要把污染物减排率从63%提高到78%，雾霾治理的边际成本将越来越高。北京PM2.5主要来源于生活源，涉及范围广，与民生相关，治理起来没那么快，社会成本高、代价大。同时，北京周边的一些地区即使实现了削减PM2.5的目标，但PM2.5浓度仍然很高，比北京高出不少，与人们期望的环境质量目标仍有很大差距。由此，我们认为，北京市可以考虑调整雾霾治理的政策目标，不一定要死守60μg/m3的目标。
随着PM2.5年均浓度降低，重污染天气发生频率也将相应降低，但两者不是线性关系。因此，降低PM2.5年均浓度仍然可以作为雾霾治理的政策目标，但雾霾治理的政策重点应转向如何减少重污染天气的发生频率，尤其是冬季静稳天气条件下的污染物排放控制。
中国环境报：通过研究，您认为北京市的雾霾治理还能够从哪些方面进行改善？特别是从经济和政策方面，有哪些建议？
石敏俊：为什么北京冬季的PM2.5浓度降不下来？为什么高污染天气频繁发生？我们认为，可能是由于以下3方面原因：
一是冬季供暖。散煤与供暖对于冬季雾霾形成具有重要的贡献。我一直认为，雾霾问题实质上是经济问题。因为解决冬季供暖的能源主要是成本问题，散煤治理也是需要付出成本的。
二是城市管理。比如机动车。空气污染与机动车排放有很大关系。在机动车单双号限行期间，燃油消费量减少了39%。实际上，如果加强城市管理，减少雾霾还是有很大空间的。比如，中小学学校校车问题如果能够得到切实解决，就能够减少高峰时段的汽车流量，减轻交通拥堵，从而减少污染物排放量。在这些方面，城市管理还是可以有所作为的。
三是措施预判。我们知道，大气污染物在空气中是有累积和滞后的。如果能够加强科学准确性，加大红色预警、橙色预警的提前量，或许空气中污染物就可能不会聚积那么高，也会减少“爆表概率”。
由此我们认为，为了使雾霾治理的政策目标更加科学、更具可操作性，应该将浓度目标转换为排放量管理手段，在科学确定环境容量的基础上，制定现实可行的污染物减排计划，使得PM2.5浓度目标的实现具有科学的保障。在推进产业转型，减少污染物排放量的同时，还应积极探索污染物减排措施的科学化和精细化，切实控制和减少冬季静稳天气条件下的污染物排放。
如何才能构建雾霾治理的长效机制？
■京津冀仅有生态补偿、损害赔偿还不够，还应该尝试建立京津冀公共财政基金来帮助河北转型。
中国环境报：在您参与的这项研究中有一些数据，说明治霾与经济发展是有一定关系的。那么，您认为，治理雾霾和经济发展的关系到底应该怎么界定？
石敏俊：雾霾治理政策的实施必将给京津冀地区经济增长带来一定的损失。但如果考虑雾霾污染可能导致的健康损失，也许雾霾污染治理的真实经济成本并没有那么大。地方政府必须正视雾霾治理给区域经济增长和民生保障带来的短期冲击，多管齐下，尽量减轻雾霾治理给区域经济增长和民生保障带来的负面影响。
实际上，能源和产业结构调整是导致GDP损失的主要原因，但产业转型是京津冀地区可持续发展的必经之路。必须坚定不移地推进产业转型，降低资源环境负荷，控制污染物排放量。
我认为，雾霾治理需要运用经济规律和经济手段，包括税收、补贴、绿色信贷、排放权交易等各种经济杠杆、激励和惩罚措施。经济手段可以通过价格信号、经济激励等渠道，对个体和组织的生产行为、生活行为施加影响。对于推动生产方式和生活方式转变，构建雾霾治理的长效机制，经济手段更加有效。应当更多地运用经济规律，采用经济手段，去影响居民、企业和各级地方政府，促使其转变生产方式和生活方式。
中国环境报：您提到应建立雾霾治理的长效机制。对于当前京津冀地区雾霾治理，您从经济的角度来看有哪些建议？
石敏俊：污染物区域传输问题越来越突出，京津冀雾霾治理应协同作战。雾霾治理不仅是环境问题，也是经济问题，因此要采取经济手段来解决。
治霾当然也要分近期和远期目标。近期肯定要采取有效措施，尽快把污染物排放量降下来。河北的减排重点在工业企业上，北京的减排重点在城市管理上。但随着治理水平提高，协同作战就越来越重要。
我认为，从长远来看，只有协同发展才能抓住要害。我们知道，河北钢铁行业占经济总量约1/3。但河北在现有条件下，只能依靠发展重工业，包括一些高耗能、高污染产业。这是因为河北优秀的人才、好的项目基本上都落户到了北京和天津。要知道，河北也想转型，但要有条件有机遇才能华丽转身。
所以，北京和天津有责任去帮助河北增强发展能力。比如，在科技、人才等方面，全面提高河北的发展能力。对此，我提出一个理念，就是要建立京津冀绿色经济共同体。
京津冀区域经济是相关联的，不能各打各的算盘，不能各搞各的；而是你中有我，我中有你。应从区域整体发展来考虑，而不仅仅是提出具体要求的削减目标。
河北转型治理，北京应该出力。现在，北京也认识到大城市发展带来的大城市病，包括环境污染问题，正在进行功能疏解。那么，能否与促进河北绿色发展结合起来？这是一个需要思考的问题。
我认为，建立京津冀绿色经济共同体，仅有生态补偿、损害赔偿还不够，还应该树立责任共担、利益共享意识，建立一套长效机制，帮助河北转型。可以尝试建立京津冀公共财政基金来帮助河北转型，这个基金可由京津冀三方共同承担，按照发展水平分担不同比例，也可以向国家相关部门申请相应经费。
比如，北京的发展水平高，人口密集，可以尝试在河北划出一些园区，实行共建、共管、共享，甚至可以以北京为主进行管理，利益分享。其实，当下有很多模式可以探索，关键是理念和思想的转变。
中国环境报：在建立区域绿色经济共同体方面，国内外有哪些成功案例？
石敏俊：在这方面，国内外有很多成功案例可以借鉴。国外一般更多依靠的是市场力量，而国内的行政力量可以在其中发挥更重要的作用。近年来，很多跨地区的园区共建共管模式可供学习和借鉴。
其他地区可以学，但涉及这么大面积区域的比较少。有些类似的是近年来比较成功的深汕特别合作区。深圳近年来也是发展空间受限，大城市病不断显现，因此深汕特别合作区（以下简称“特合区”）应用而生。特合区位于汕尾市海丰县，由深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务。特合区产生的地方级税收在扣除省按体制规定的获益部分后，由深圳市、汕尾市和特合区按25%、25%和50%的比例分成。2011年~2015年，深圳、汕尾两市将各自所得分成收入全额返还特合区；2016年~2020年，深圳、汕尾两市将各自所得分成收入的50%返还特合区。这样的发展模式，解决了双方发展的难题，取得了双赢。
当前，怎样推动京津冀绿色经济共同体发展？我认为，雾霾治理是一个很好的抓手。因为在治霾过程中，谁都不能独善其身。三方有利益共同点、目标共同点，但在促进协同发展的过程中，还必须切实解决存在的问题。要有经济利益，也要有行政措施，还要有机制保障。
联防联控是措施，理念应该是共同体。区域之间要建立平等、互利，不分彼此的关系。我认为，雾霾治理需要协同发展，也能促进协同发展。
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