揭阳污水厂PPP：多维度调动投资方积极性
不久前，国家发展改革委发布了第二批43个PPP项目典型案例名单，这是继2015年公布第一批13个典型案例之后，又一示范引领PPP规范发展的重要举措。从案例征集到专家评估，从意见反馈再到正式发布，第二批PPP项目典型案例推选工作持续引发社会各界关注。本刊从本期开始，陆续刊登这些典型案例的分析和点评，以期启发读者。
广东省揭阳市污水处理厂PPP项目包括揭阳市揭东经济开发区新区、揭东区玉窖镇、新亨镇、锡场镇、揭阳市区西区、空港经济区、普宁市洪阳镇、占陇镇、里湖镇9座污水处理厂及其配套管网（揭东经济开发区新区实施内容仅包括污水处理厂），近期拟建污水处理总规模13.5万吨/日，拟建管网总长度141.92公里，总投资约11.27亿元。
项目从2015年4月份开始，先后经历了基础调研及现状分析、实施方案编制、项目采购等3个阶段。于2015年12月22日发布项目成交公告，由北控水务（中国）投资有限公司中标本项目，特许经营期限30年（含建设期1年）。
揭阳市9座污水处理厂PPP项目在实施过程中的主要亮点有：
——该项目是我国第一个不设保底水量、按环境绩效付费的完全PPP要义污水项目。
项目建立了环境绩效付费机制，不设保底水量，根据污水处理厂月平均进水化学需氧量（COD）浓度，确定进水浓度系数，对各厂进水浓度进行考核，并以此作为污水处理服务费计算依据，破解污水处理厂进水浓度低的难题。
污水处理服务费采用“按日计量、按月支付、按月考核”，颠覆了传统污水处理厂招商中政府为投资人提供保底水量的模式，政府只对污水处理设施所发挥的减排效果进行付费，更有利于发挥投标人技术优势，促使投标人积极进行污水配套收集管网优化设计和运营管理维护。
此外，项目还建立动态绩效评价机制，聘请第三方机构，根据项目运营期的具体情况调整评价指标，对项目进行绩效评价，以此作为污水处理服务费计算依据，保证项目运营质量，促使投资人不断优化管理和技术水平。
——创新采用DBFOT（设计-建设-融资-经营-移交）运作模式，充分发挥社会资本优势。
传统BOT（建设-经营-转让）模式中，普通存在“政府出设计、企业搞建设”的矛盾和“管网不同步”的问题。为此，项目创新运作模式，采取DBFOT模式，政府方仅对项目的建设标准、出水水质、进水水质和投资规模进行限制，在项目前期工作阶段就引入社会资本，由其完成项目的可行性研究、勘探设计、施工建设、运营及移交等工作，充分发挥社会资本技术先进和运营经验丰富等优势，实现对项目全周期成本控制。项目赋予企业更多的灵活性，统筹安排资金与工程规划，切实做到配套管网与污水处理厂同步设计、同步建设、同步投运，有效解决目前厂网分离问题，确保污水处理设施充分发挥治污能效。
——小规模污水厂捆绑打包，发挥规模效应，增加项目吸引力。
项目包含的9座污水处理厂，平均规模为1.5万吨/天，最小规模仅为0.5万吨/天，规模小、效益低、位置分散、抗风险能力差，缺乏吸引力。对此，项目将9个污水处理厂及其配套污水收集管网捆绑打包实行统一采购，充分发挥了规模效应，大大提高了项目对社会资本的吸引力，在项目资格预审阶段共吸引包括北控、首创、桑德、碧水源等14家国内外知名的污水处理投资运营商报名参加。
——由市统筹捆绑项目统一采购，实施机构与采购主体分离，提高工作效率。
本项目中创新性地将项目实施机构与采购主体相分离，增强各相关机构的协调力度，提高了沟通效率，同时增加了政府信用水平，提升了社会资本的投资信心。
——该项目是我国第一个采用多阶段竞争性磋商程序采购的PPP污水处理项目。
该项目创新地采用3个阶段的磋商程序，吸取投标人的技术和管理经验，逐步形成政府和投资人的共识，以达到互利共赢的目的。第一阶段邀请所有通过资格预审的供应商进行设计方案磋商，获取优质技术方案，明确项目的技术要求；第二阶段通过商务方案的磋商，明确项目的商务条件和服务要求；第三阶段通过综合评审的方式平衡技术方案和商务报价，选择合适的社会资本，保证项目建设方案的优质、经济和可实施性。
而鉴于本项目技术方案研制成本较高，对于通过设计方案及商务方案磋商，并参与第三阶段最终报价的供应商，采购人将对其设计方案费用给予补偿，以此提高投资人对项目的积极性，鼓励投资人投入更多人力物力进行技术方案的编制，确保项目获得优质的技术方案。
专家点评：
顾天益：中冶建筑研究总院上海有限公司副总经理，国家发展改革委和财政部PPP专家库专家。上个世纪90年代初在北京市政总公司参与北京市高碑店污水处理厂等项目的建设，本世纪初在上海城建集团公司参与建设了上海竹园污水处理厂等10多个BOT项目。
广东省揭阳市9座污水处理厂项目中污水处理费根据减排效果、环境绩效、绩效考核等多因子进行综合分析，值得推广示范，在实践中应注意层次分析法、德尔菲法等定性分析方法中客观性、可操作性。
该项目创新采用DBFOT运作模式、多阶段竞争磋商和捆绑打包等解决矛盾基本方法，值得推广示范。在实践中应注意矛盾的复杂性、相互转化等问题，如打包，涉及不平衡报价，评标办法没有从系统上提出防范方案；PPP+EPC，职能涉及规划、咨询（设计）、投融资（社会资本方、基金、基金管理人）、建设（施工）、运营等，实施方案中联合体不超过两家是不够科学合理的。
对于案例中“明确注册资本金占总投30%，土地使用权以零租金形式提供项目公司”，有以下几点建议：一是应明确项目资本金30%，大部分项目资本金以股东借款形式（税收筹划考虑）；二是市政设施的土地使用权可以以无偿划拨的形式取得。
袁家楠：君合律师事务所律师、合伙人。多次入选《钱伯斯亚太指南》的“能源和自然资源”领域中国优秀律师以及亚太法律500强的基础设施和项目融资领域顶尖律师，是国家发展改革委和财政部PPP专家库专家。
该项目包括广东省揭阳市境内的9座污水处理厂及其配套管网（揭东经济开发区新区实施内容仅含污水厂），是采用设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）方式的特许经营类PPP模式的打包项目。9座厂分散在揭阳市的几个区市镇，但形散神不散，结构设计、组织、实施保持了必要的一致性。例如，作为一个整体项目统一由揭阳市人民政府牵头负责捆绑招商，并授权揭阳市住房和城乡建设局统筹采购事宜，作为采购人打包统一采购社会资本；9座厂及其配套管网有关的特许经营协议、污水处理服务协议等文本基本统一，合同条款条件基本一致；项目设施按当期、远期划分，都纳入特许经营协议界定的全部项目设施，但远期的实施是有条件的：社会资本有义务全力配合前期准备、政府采购及材料、设施共享等方面的工作，同时若仍采用PPP模式建设，项目公司享有某种程度的优先权等。项目的运作方式、采购方式、实施主体、磋商程序、资格要求、评审方式、合同体系均有助于保持上述一致性及发挥其效益，同时留有余地，以便实现项目最终的整体目标。
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