蒋洪强等：基于污染物排放许可的总量控制制度改革研究
摘要：污染物总量控制制度改革是基于排污许可制的环境管理制度体系改革的重点内容之一。文章分析了总量控制制度与排污许可证制度的关联关系，现有的排污行可证制度对总量控制制度融合的要求，从许可排放量确定、分配、实际排放量核算与核定等角度，深刻剖析了总量控制制度与排污许可证制度融合存在的技术和机制两大障碍。最后就污染物总量确定、许可排放量分配、实际排放量核算与责任机制等三方面为构建基于排污许可证的总量控制制度提出了改革思路和建议。
引言
从“九五”至今，污染物总量控制制度一直是我国环境管理的核心制度，担负着治污减排、改善环境质量的主要责任，对产业结构的调整升级、主要污染物总量的减排、环境质量改善以及环境基础设施的建设和能力的提升等发挥了重要作用。但由于各项环境管理制度之间的衔接不畅影响了我国环境质量的进一步改善。在新一轮环境管理制度改革中，排污许可制度作为一项基础性环境管理制度，是固定污染源环境管理的核心制度，承担着改善环境质量的重要使命，其他环境管理制度都应以排污许可证为基础进行调整。从目前看，尽管新的排污许可证制度对总量控制制度的衔接融合提出了要求，但在实际操作中还存在一定的问题，需要在主要污染物总量确定、许可排放量分配、实际排放量核算与核定等方面提出新的方向和操作要求，最终建立健全基于排污许可证的企事业单位污染物总量控制制度。
1.排污许可制度与总量控制制度的关系
1.1 排污许可制度和总量控制制度的关联
排污许可证制度与污染物总量控制的目标是一致的，均是改善环境质量。严格说来，总量控制是一种环境管理手段，与“浓度控制”相对应，而排污许可证制度是一种基础环境管理制度，是企业落实环境责任的具体化、制度化和规范化。
总量控制制度和排污许可制度的关联，主要体现在企事业单位的许可排放量和实际排放量的测算方法以及如何进行核算核定。总量控制制度一般将污染物排放削减量以目标责任书的形式下达给各省、自治区、直辖市及大的企业(如电力公司)，随后各省、自治区、直辖市通过结构减排、工程减排、管理减排来实现污染物排放削减目标，但目前缺乏落实到企事业单位的具体载体。而排污许可证制度是落实企事业单位的许可排放量和实际排放量的载体及证明。因此，总量控制制度应当成为排污许可制度落实许可排放量与实际排放量的重要抓手，总量指标是许可的核心内容与许可条件的具体体现。作为落实企事业单位排放总量控制和改善区域流域环境质量的载体，排污许可证应对污染源的主要污染物排放总量进行许可和核查。
1.2 排污许可制度和总量控制制度的变化历程
根据两项制度出现的时间及其在环境管理中的作用，大致分为三个阶段。
第一阶段(1988年至1996年)：有排污许可制度，暂无总量控制制度。排污许可制度于1988年在我国正式出现，而总量控制制度于1996年8月才出现。此阶段，排污许可制度虽是我国当时的“八项基本环境管理制度”之一，但并未真正成为一项基础性环境管理制度。
第二阶段(1997年至2015年)：总量控制制度为核心，排污许可制度为辅助。总量控制制度一出现，经过“九五”“十五”“十一五”“十二五”的持续推动，成为整个环境管理体系的核心制度，取得了极大环境效果，而排污许可制度则成为总量控制制度的企事业污染物削减量证明材料。在实际操作中，排污许可制度一直处于“申请就发证，发证便不管”的境地，到目前，全国28个省市实行了排污许可证，但多流于形式，一直无法发挥该制度本身的功能和作用。
第三阶段(2016年至今)：排污许可制度为核心，总量控制制度为辅助。虽然污染物总量减排取得了极大进展和效果，但是随着我国区域性复合型环境污染形势日益凸显，通过污染治理工程减排潜力日益减少，在当前的环境保护形势和公众高度关注民生环境下，环境质量一直未能明显改善，使得我国的污染物总量控制面临着一系列新的问题和挑战，如何通过制度改革落实企业环境责任、改善环境质量成为重要工作。由于我国现有的各项固定污染源环境管理制度存在衔接不畅、“数出多门”“政出多门”“多政一门”等问题，迫切需要改革整个固定污染源环境管理体系。为此，在借鉴国内外经验的基础上，建立了以排污许可证制度为核心的环境管理制度体系。2016年，国务院印发的《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81号)，明确了排污许可制在固定污染源环境管理制度中的核心地位。
1.3 现有排污许可证制度对污染物总量控制的要求
根据《控制污染物排放许可制实施方案》《排污许可证管理暂行规定》《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可管理工作的通知》等政策文件，建立覆盖所有固定源的排污许可证制度后，固定源的排放总量削减通过收紧许可排放量予以落实，强化事中事后监管。排污许可制度对总量控制制度提出了如下衔接要求：
(1)改变单纯以行政区域为单元分解污染物排放总量指标的方式和总量减排核算考核办法。通过实施排污许可制，落实企事业单位污染物排放总量控制要求，逐步实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变，控制的范围逐渐统一到固定污染源，将总量控制的责任回归到企事业单位，并将企事业单位总量控制上升为法定义务。
(2)总量控制指标是排污许可制度许可排放量分配方法中的一种。排污许可证载明的许可排放量即为企业污染物排放的上限值，是企业污染物排放的总量指标。
(3)一个区域内所有排污单位许可排放量之和就是该区域固定源总量控制指标，总量削减计划即是对许可排放量的削减，排污单位年实际排放量与上一年度的差值，即为年度实际排放变化量。
(4)环境质量不达标地区，要通过提高排放标准或加严许可排放量等措施，对企事业单位实施更为严格的污染物排放总量控制，应当在排污许可证中予以明确，推动改善环境质量。
(5)改革现有的总量核算与考核办法，总量考核服从质量考核。
2.排污许可制度和总量控制制度融合存在的挑战
尽管，新的排污许可证制度对污染物总量控制提出了5条衔接的要求，但要真正落实，实现两者真正融合，还面临一系列挑战，“技术方法”与“责任机制”是最为核心的挑战。
2.1 基于环境质量的许可排放量确定问题
目前排污许可制度许可排放量分配方法有三种，第一种是排放标准法，是根据企业所在的行业排放标准来核算企事业单位的许可排放量;第二种是环境影响评价法，是根据环境影响评价及其批复文件来确定企事业单位的许可排放量;第三种是总量控制法，是指根据区域或流域的总量减排指标和任务(如果严于排放标准或其他方法时采用)进行确定，来核算企事业单位的许可排放量。基于排污许可证的总量控制制度在许可排放量分配方面，仍存在以下问题：
(1)现有的许可排放量确定方法与区域、流域环境质量目标的相关性并不明显。
(2)以前单纯以行政区为单元、自上而下层层分解污染物排放总量指标的方式，如何过度到将总量指标分配落实到企事业单位本身，面临分解方法的科学性、可操作性、一致性问题。
(3)许可证控制的污染源是固定源，未涉及其他非固定污染源。对于非固定污染源的总量核算需要进一步明确方法。同时，对固定污染源中的简化许可证管理污染源的许可排放量确定需要进一步研究。
(4)在环境质量达标地区与不达标地区，如何对该地区企事业单位许可排放污染物量的差异化管理，要细化明确。特别是不达标地区如何实施更加严格的管理和控制，许可量确定方法需要进一步明确，如何做到“一区一厂一策”，实施差别化和精细化的许可排放量分配方法，需要进一步研究和落实。
2.2 实际排放量的核算与核定问题
根据排污许可制度改革方案要求，企事业单位主要按照在线监测、手工监测、物料衡算或排放因子等优先顺序，建立自我监测、台账记录和执行报告的新型企业实际排放量核算机制，严格执法，并运用大数据监管手段，推动公众参与和社会监督等方式落实治污主体责任，企事业排污单位要确保实际排放的污染物种类、浓度和排放量等达到许可要求。总体看，新的排污许可制度及相关的行业技术规范，根据实际情况，提出了不同行业的企事业单位实际排放量核算方法。但是，在实际中，基于排污许可证的总量控制制度在实际排放量核算与核定融合方面，还存在以下问题：
(1)实际排放量的核算方法的复杂性、规范性、一致性问题。目前，根据各行业排污许可技术规范，企事业单位实际排放量核查核算方法和程序，由于各行业、各地方、各企业的实际基础不同，在核算方法、监测方法和执法程序方面，选择也不同，还没有在全国统一规范。
(2)实际排放量数据是否足够准确，是否符合实际情况问题。特别是物料法、因子法等核算方法以及VOC、颗粒物等基础较弱的核算准确性，包括专业人员不足的问题。如果多个企事业单位的实际排放量不准，造成实际排放总量数据的不准，进一步影响到总量控制制度对环境质量改善效果的贡献程度。
(3)污染物实际排放量的监督责任问题。除了落实企事业单位的污染减排责任外，是否还要考核当地政府的污染减排责任?实际排放量核算方法是否能为上级环保部门、下级环保部门及企事业单位共同接受?为了应对上级部门考核检查，如何防止环保部门既当“裁判员”，又当“运动员”。
3.基于排污许可制度的总量控制制度改革建议
随着排污许可证制度的深入推进，我国总量控制的精细化、定量化管理要求日趋明显，需要进一步强化固定源管理，以工业污染源为重点建立企事业单位总量控制制度，使总量控制要求在企业层面得到具体确认。根据环境质量改善需求，以排污许可的形式来确认企事业单位总量控制目标、能源消耗、浓度限值、治污要求等，将污染减排提升为系统性、全过程的企事业单位污染物排放管理，并进一步强化企业减排主体责任，做实非固定源减排清单管理体系，建立“技术方法科学”与“减排责任机制”合理的全面有效、标本兼治的污染物总量控制管理体系。
3.1 改革污染减排总量确定方法
(1)逐步建立基于环境质量的区域减排总量确定方法。在新的排污可证制度下，要改变以减排潜力为基础的减排目标确定方法，结合各地区、各流域环境质量改善要求、经济社会发展趋势，运用污染物来源解析、空气质量模式、污染传输规律、费用效益分析方法等方法，差别化确定各区域、流域不同污染物减排总量。要对达标地区(控制单元)、不达标地区(控制单元)减排总量确定实现精细化。
(2)建立基于不同时段的区域减排总量确定方法。为使全国绝大多数城市或流域达到国家《环境空气质量标准》二级标准或水环境质量目标要求，应科学统筹规划，编制实现分阶段环境质量目标的污染物减排规划，根据质量变化趋势及时按年度动态调整总量减排指标，确定各区域、流域分不同阶段不同污染物减排总量。
3.2 调整许可排放量分配方法
鉴于当前许可排放量分配的现实情况和排污许可证发放进度，目前，还没有一个明确的减排总量分配方法，而是“由下而上”确定企事业单位的许可排放量方法，近期主要是按行业排放标准的办法来分配。排污许可证载明的许可排放量即为企事业单位污染物排放的天花板，是企事业单位污染物排放的总量指标。远期，在研究区域污染物总量如何分配到企事业单位的方法，要“自上而下”“自下而上”相结合，跟区域实际排放量、环境质量改善、企业最佳可行技术等挂钩，分配方法不仅需要解决公平、效率、与环境质量改善挂钩等问题，更需要具备现实可操作性。
(1)分配的企事业单位许可排放量应当考虑环境质量改善需求，当地环保部门在统计区域实际排放量后，对各个企事业单位的污染贡献责任进行分析，并综合企事业单位的污染物历史排放量、预期增加量等数据，来分配许可排放量。
(2)以“可监测、可报告、可核查”的准则为基础，本着“共同而有区别”的原则，对所有纳入许可证管理的固定污染源逐一明确排污单位的总量削减任务。要确定高污染季节及重污染不同预警等级状况下企业允许的季(日)排放量，推动工业企业错峰生产和重污染削峰。制定丰、平、枯水期差异化的排放控制要求。
(3)将对环境质量影响较大的各项污染物纳入总量控制污染物，将分配对象扩展到所有固定污染源及按简化发放许可证的污染源。总量控制的污染物只有COD、氨氮、SO2、NOx等4项，当前污染源解析结果显示，我国大气污染呈现区域性复合型态势，单纯控制这4项污染物，并不足以较好地改善环境质量，需要将VOC、颗粒物、总氮、总磷等纳入减排。
(4)在环境质量不达标地区(或河流控制单元)，需要“一区一厂一策”，实施差别化和精细化的许可排放量分配方法。我国环境问题的空间差异性较大，各地区的能源、经济结构及发展水平不同，对污染严重的地区，根据环境质量改善需求实施更严格的区域总量控制，推行“一区一策”，设定区域总量控制因子、控制目标和实施机制。另外，针对高耗、高污染产业可实施行业的总量控制，并与排污许可证许可量结合起来，从行业角度完善许可量分配方法，不仅有助于完成主要污染物总量控制的全局目标，而且能够帮助推动产业结构战略性调整优化升级。
3.3 明确实际排放量核算与责任机制
污染源实际排放量的核算、核定与执法监督方法较为复杂、涉及面广、技术难度较大，是企事业单位、基层环保部门必须面对与解决的问题。对企事业单位排放量的许可确认直接考验基层环保部门对污染源精细化管理的能力。
(1)建立以自动监测、在线监测为主的实际排放量核算与核定方法。根据新的许可证制度要求，要采取自动监测、在线监测为主的核算核定方法，完善自动在线监测网络。采取环境统计、监督检查和随机抽查、企业台账等多种方式作为补充的企事业单位的污染物排放核算。有条件的地方，可从自动监测+手工监测法、物料衡算法、产排污系数法等方法分别去核算比较，采用取较大值原则。
(2)对不同污染源排放量核算核定区别对待。要分别核查核算固定源、非固定源或面源的减排措施及减排量。固定源减排核查核算方法通过许可证落实，直接以企业实际排放量等测算，区域总量减排按照许可证要求的规则进行核算;尚未纳入的污染源，暂按现有规则进行核算。对非固定源或面源(非点源、移动源等)减排措施，要逐步建立排放清单动态更新体系，国家原则上可在省级层面宏观测算、平衡分析，由各省(区、市)予以落实排放清单动态管理。
(3)建立以环境质量为核心的实际排放量综合核算评估体系。加强污染物排放量、环境质量和污染源信息公开，增加公众满意度的权重，解决“官方”对实际排放量的核定与公众感知的巨大“反差”问题。同时，把目前的资金分配与环境质量绩效考核严格挂钩，也要与企事业单位污染物总量减排绩效挂钩。
(4)明确实际排放量的核算与监督主体责任。要充分发挥政府的引导约束作用，落实产业结构调整减排、污染治理工程减排的区域、流域污染物排减排责任机制。自主减排的责任应落实到具体企事业单位，由企事业单位进行自主核算、自行监测，提交台账报告给环境保护部门，环保部门对企事业单位的实际情况进行“双随机”抽查。明确各级部门的监督责任，发放许可证的环保部门(主要由市级)对所发企业的减排量负责，市级环保部门按程序上报总量减排情况，以省级环保部门自主核查核算为主，鼓励引入第三方评估机制，环境保护部审查最终结果。
(5)加大对排放数据造假等违法行为的惩罚力度。环保部门应采取抽样检查、突击检查、模型验证等多种方式来确认排放数据的真伪。一经发现企事业单位排放数据造假，须处以停业整顿、按日处罚、累计叠加处罚等多种方式的惩罚，亦可引入红黄牌制度(第一次发现数据造假，处以黄牌严重警告，辅以信贷、融资、罚款、停业等方面惩罚;第二次发现数据造假，直接关停等方面惩罚)。
资助项目：国家重点研发计划大气污染成因与控制技术研究专项(项目编号：2016YFC0208400)。
作者简介：蒋洪强，环境保护部环境规划院研究员。
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