解读新《水污染防治法》之保障供水安全
《水污染防治法》修正案于2017年6月27日经全国人大常委会表决通过，将于2018年1月1日起开始施行。本次新修正的《水污染防治法》专门设置“第五章饮用水水源和其他特殊水体保护”，有多个条款涉及饮用水安全和供水应急工作，是供水安全法制化建设的新成果。对新修正的《水污染防治法》中涉及供水的主要条款内容和立法背景进行了解读。为落实对供水安全的法律责任，建议地方政府和供水企业加强水源保护和建设，开展水源风险评估;加强供水监测和处理，保障出水水质合格;加强供水安全应急管理，提高城市应急供水能力;推进行业整合和产学研结合，提升技术水平和服务质量。
1、背景
2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《水污染防治法》修正案，将于2018年1月1日起开始施行。这是我国水污染防治工作方面的最重要法律文件，对我国的环境保护和供水安全事业将起到很大的促进作用。保障城市供水安全是水污染防治的主要目标之一，关系国计民生和社会稳定。本次新修正的《水污染防治法》有多个条款涉及饮用水安全和供水应急工作，对保障城市供水安全提出了不少新要求。
2016年12月19日，时任环境保护部部长陈吉宁在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上对《水污染防治法修正案(草案)》进行了说明。陈吉宁指出，针对当前依然严峻的水污染形势和艰巨的水污染防治任务，“有必要修改水污染防治法，进一步强化地方政府责任，明确企业主体责任，完善总量控制与排污许可、饮用水安全保障、地下水污染防治、水生态保护、区域流域水污染联合防治等制度，加大处罚力度，将《水污染防治行动计划》确立的各项制度措施规范化、法制化。”此次《水污染防治法》修正的核心是“强化地方政府责任”，主要的修改内容包括“加强流域水污染联合防治与生态保护”、“完善水污染防治监督管理制度”、“强化重点领域水污染防治措施”、“强化饮用水安全保障制度”、“严格法律责任”。
2、涉及供水安全的修正条款与其解读
保障城市供水安全是水污染防治的首要目标之一，《水污染防治法》中专门设置“第五章饮用水水源和其他特殊水体保护”，集中提出保护饮用水水源和其他特殊水体的条款。
在本次修正前，《水污染防治法》中关于保障供水安全的条款侧重于保护饮用水水源地的具体措施，主要包括：划定水源地保护区;禁止设置排污口，禁止新建、改建和扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，并拆除和关闭已建成的无关建设项目，禁止从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。
在本次修正中，第五章中涉及饮用水的共有11条，与之前相比新增了3条，修订了1条。此外，在《水污染防治法》的其他章节中也有十几条对饮用水水源保护、保障供水安全等提出了相关要求。下文总结了本次新修正的《水污染防治法》中涉及供水企业的主要修正条款及部分原有条款，并依据作者个人理解进行了一些解读。
第一条为了保护和改善环境，防治水污染，保护水生态，保障饮用水安全，维护公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。
本条是立法宗旨，文字上对比2008年有调整，新增加了“保护水生态”、“维护公众健康，推进生态文明建设”的文字，呼应国家加强“生态文明”建设的基本国策。保障饮用水安全是《水污染防治法》一直以来的要求，显示出饮用水安全保障是水环境保护和水污染防治的核心任务之一。
第四条县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染。
本条强调了地方人民政府是水污染防治工作的责任主体。文中增加了“及时”一词，这是开展水污染应急工作的必然要求，也对过去部分地方政府在水污染防治工作中长期存在的“怠政”、“懒政”行为提出了警示。
第五条省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。
“河长制”最早于2007年“太湖水危机”之后提出，是我国在治污的长期实践中形成的一种新模式，是如何强化地方政府责任、落实首长负责制、强化考核问责的具体措施，此次将其系统化上升为法律制度。该制度强化了政府责任，让地方领导担任“河长”，突破了以往各个涉水部门难以形成合力的弊端，有利于水污染问题及时得到解决。如第一条所述，饮用水安全保障作为水污染防治的核心任务之一，也必然是“河长”们需要时刻关注的重要任务。
第二十五条国家建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度。国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络，统一规划国家水环境质量监测站(点)的设置，建立监测数据共享机制，加强对水环境监测的管理。
为了准确了解水环境质量即水污染物排放情况，本条提出建立国家水环境质量监测和水污染物排放监测制度。在2008年《水污染防治法》修订的基础上，2017年修正时新增了统一规划监测站设置及监测数据共享机制的要求。水源地和上游水质监测工作是供水安全的“耳目”，特别是在应急状态下，污染物的种类、浓度、发展态势是开展应急供水工作的重要信息，实现环保、水利、住建和自来水公司等各方的水质监测数据共享十分重要。不过目前还没有成熟的信息共享机制，大多是发生事故后的临时安排。因此，该条规定为各部门、各单位之间开展水质监测数据的共享奠定了法律基础。
第三十二条国务院环境保护主管部门应当会同国务院卫生主管部门，根据对公众健康和生态环境的危害和影响程度，公布有毒有害水污染物名录，实行风险管理。排放前款规定名录中所列有毒有害水污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当对排污口和周边环境进行监测，评估环境风险，排查环境安全隐患，并公开有毒有害水污染物信息，采取有效措施防范环境风险。
本条是2017年修正《水污染防治法》新增的条款之一。水污染对公众健康的危害包括影响供水、水产品、涉水活动等，其中供水是重中之重。该新增条款重点要求排污企业事业单位和其他生产经营者，应当履行水质监测、风险评估、隐患排查等工作，还必须公开有关信息。以往供水企业和公众处于被动局面，水源地上游有无污染风险，是什么污染物都不清楚，往往当地政府、有关部门和排污企业也不予披露。新《水污染防治法》规定了这些信息要公开，就给供水企业、公众以及媒体督促有关排污企业和主管部门提供了法律依据。
第六十九条县级以上地方人民政府应当组织环境保护等部门，对饮用水水源保护区、地下水型饮用水源的补给区及供水单位周边区域的环境状况和污染风险进行调查评估，筛查可能存在的污染风险因素，并采取相应的风险防范措施。饮用水水源受到污染可能威胁供水安全的，环境保护主管部门应当责令有关企业事业单位和其他生产经营者采取停止排放水污染物等措施，并通报饮用水供水单位和供水、卫生、水行政等部门;跨行政区域的，还应当通报相关地方人民政府。
与2008年修订的《水污染防治法》相比，本次修正在这一条上大幅度增加了要求，其中新增了水源保护区、补给区和供水单位周边区域进行调查评估的要求。以往水源地周边是否存在安全隐患还有时底数不清，新修正的《水污染防治法》对此提出了调查评估的要求。
此外，新修订的《水污染防治法》还把供水单位周边区域也纳入了调查评估范围，这也是一个保证供水安全的重要举措。防止供水单位周边区域企业生产过程中产生的污染物通过土壤渗透等方式影响供水水质，这对于防范和解决因历史原因导致的供水设施周边存在污染源的问题提供了很好的抓手。
该条款授权环境保护部门负责开展水源风险评估工作。不过，为了更好地保障供水安全，建议也要吸收供水行业主管部门和供水企业参加，把水源风险评估与供水系统的风险评估结合起来，共同保障饮用水安全。在国家“十一五”水专项——“自来水厂应急净化处理技术及工艺体系与示范”课题支持下，全国有39个重点城市开展了供水系统风险评估工作，为供水行业建立了范例，可供有关部门和各级政府参考。
第七十条单一水源供水城市的人民政府应当建设应急水源或者备用水源，有条件的地区可以开展区域联网供水。县级以上地方人民政府应当合理安排、布局农村饮用水水源，有条件的地区可以采取城镇供水管网延伸或者建设跨村、跨乡镇联片集中供水工程等方式，发展规模集中供水。
这是本次修正的新增要求之一，之前在法律层面并未明确要求城市需要建设多水源。在2005年松花江水污染、2007年无锡太湖水危机、2012年广西龙江河镉污染、2014年兰州自来水苯超标、2015年陇南锑污染导致广元市应急供水等重大突发污染事件之后，政府意识到单一水源供水城市在面对突发污染时存在很大的脆弱性。在这些事件之后，当地政府大都新建了第二水源。不过，新水源建设涉及大量投资，财政负担不小，动辄数十亿甚至上百亿元，需要纳入政府规划来统筹解决。例如，哈尔滨市投资53亿元在距离哈尔滨市180km外建设了磨盘山水库，每日可向哈尔滨市供水90×104m3，以替代松花江水源。无锡市在2007年太湖水危机之后投资20多亿元，在长江江阴段设置澄西水源厂，并配套建设锡澄水厂，日供水能力达80×104m3，实现了“江湖并举、南北对供”的格局。兰州市将投资60多亿元，从30多公里外的刘家峡水库引水，并配套建设水厂和配水管线。不过，建设第二水源也并非加强水源地安全的唯一方案。镇江市通过在长江征润州取水口设置应急保障工程，投资只有8000万元左右，也可以大大提高对突发污染事故的应对能力。
农村供水也是当前新农村建设的一项重要工作，随着经济的发展，江苏、浙江等发达省份大多采取了城乡一体化的方式来解决农村供水问题。经济尚不发达的江西省，也组建了江西省水务集团，整合了近40家县级自来水公司，实施城乡一体化供水。这些水务企业运行模式，可为发展规模化集中供水提供宝贵的实践经验。因此，该法律条文也为供水行业加大整合，提高集中度提供了依据。
第七十一条饮用水供水单位应当做好取水口和出水口的水质检测工作。发现取水口水质不符合饮用水水源水质标准或者出水口水质不符合饮用水卫生标准的，应当及时采取相应措施，并向所在城市、县级人民政府供水主管部门报告。供水主管部门接到报告后，应当通报环境保护、卫生、水行政等部门。饮用水供水单位应当对供水水质负责，确保供水设施安全可靠运行，保证供水水质符合国家有关标准。
这是本次修正的新增要求之一，之前的《水污染防治法》并没有对供水单位的职责做出要求，相应的要求体现在《中华人民共和国城市供水条例》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《城市供水水质管理规定》等条例和部门规章之中。新修订的《水污染防治法》以法律的形式将对供水单位的要求确定下来，也是对饮用水安全保障工作的重视和强化。
该条款要求饮用水供水单位要做好原水和出厂水的检测工作。这方面的监测工作目前是按照《城市供水水质标准》(CJ/T206-2005)执行的。一般大中城市的自来水公司都能按照该标准要求来进行监测，但是有些不发达地区、小城市和建制镇的自来水公司往往存在检测项目不全、频次过低的问题。因此，在新的《水污染防治法》发布实施之后，供水企业要尽快查缺补漏，采取新增检测能力或者委托测试的方式来满足法律对定期开展水质检测工作的要求。
不过，现行的《城市供水水质标准》(CJ/T206-2005)仍存在两个问题。一是对于当地水源中可能存在的风险污染物，没有必须加强监测的强制性规定。这造成全国绝大多数供水企业都是简单执行非常规检测项目半年一测(地表水)或者一年一测(地下水)的频率，无法及时发现当地水源可能存在的风险污染物问题。二是在监测频次的设置中，对于短期暴露就能够产生危害的污染物，未能给予足够的重视，这类污染物一旦超标，极易造成危害。因此，如果当地存在这些短期暴露就能够产生危害的风险污染物，必须在原有《城市供水水质标准》要求的基础上加大监测频次，以确保水质安全。对于这些问题，建议在下一阶段落实新的《水污染防治法》中应加以完善。
该条款还一定程度上赋予了供水企业在面对水源或出水水质不合格情况下的应急处置权。对于因水源突发污染造成自来水出厂水严重超标，已经对人体健康构成威胁的情况，供水企业是否有停水的应急处置权，过去一直存在争议。按照现有的管理办法，市政供水停水必须由上级主管部门报告当地政府，由当地政府决定后才能实施。这个审批过程往往耗时较长，极易引发公众的不满，争议较多。对此，新的《水污染防治法》提出：“饮用水供水单位…发现取水口水质不符合饮用水水源水质标准或者出水口水质不符合饮用水卫生标准的，应当及时采取相应措施，并向所在城市、县级人民政府供水主管部门报告”，即应当及时处置，并同时上报。这就一定程度上授予了供水企业应急处置权，有利于在今后的严重突发污染事件中，供水企业能够及时果断地采取应对措施，尽可能地减少突发污染对公众健康的危害。当然，对于污染事件发展态势不明、污染物种类不清、危害后果不明确的，还需政府组织环保、卫生、水利、城建等部门共同会商，确定对策。
第七十二条县级以上地方人民政府应当组织有关部门监测、评估本行政区域内饮用水源、供水单位供水和用户水龙头出水的水质等饮用水安全状况。县级以上地方人民政府有关部门应当至少每季度向社会公开一次饮用水安全状况信息。
这是本次修正提出的又一条新增要求，之前相应的要求体现在《中华人民共和国城市供水条例》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《城市供水水质管理规定》等条例和部门规章之中。新修订的《水污染防治法》以法律的形式将对供水单位的要求确定下来，同样也是对饮用水安全保障工作的重视和强化。
一般来说，环保部门负责饮用水源地的水质监测，卫生监督部门负责出厂水和龙头水的水质监测，住建部门和供水企业则从生产需要出发对饮用水源、出厂水和龙头水都进行检测。在有些欠发达地区，环保、卫生监督部门和供水企业的监测能力还存在欠账，往往达不到监测项目和频次的要求，需要政府加大财政支持。目前大城市的自来水公司基本上都做到在网站上公开水质检测信息，不过公开的项目、频次和详细程度存在差异。
第七十六条各级人民政府及其有关部门，可能发生水污染事故的企业事业单位，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。
这条内容与之前相比没有变化，延续了2008年修订的《水污染防治法》的规定。在这里要强调水污染事故处置是一种突发事件，其应对应遵循《突发事件应对法》的要求。另外值得注意的是，这个要求同样适用于供水单位。
第七十七条可能发生水污染事故的企业事业单位，应当制定有关水污染事故的应急方案，做好应急准备，并定期进行演练。生产、储存危险化学品的企业事业单位，应当采取措施，防止在处理安全生产过程中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液直接排入水体。
本条规定了企事业单位在应急准备方面的要求，是对2008年《水污染防治法》规定的延续。这一条虽然并没有直接针对供水单位提出要求，但是作为水污染事故的潜在受害者，供水单位也可以从中受益。此前的《突发事件应对法》和环保部、安监总局的一系列规章制度都加大了对排污企业开展应急准备的要求。
本条第二款中特别提到的有关消防废水、废液的要求是来自2005年松花江水污染事故的教训。2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸。由于对消防废水中可能存在的污染物缺乏敏感性，事先没有设置如何防止污水流入松花江的应对措施，使得因事故泄漏出来的部分物料和循环水随现场的消防废水流入松花江，引发松花江水污染的特大事故。这些深刻教训应当认真总结。
第七十九条市、县级人民政府应当组织编制饮用水安全突发事件应急预案。饮用水供水单位应当根据所在地饮用水安全突发事件应急预案，制定相应的突发事件应急方案，报所在地市、县级人民政府备案，并定期进行演练。饮用水水源发生水污染事故，或者发生其他可能影响饮用水安全的突发性事件，饮用水供水单位应当采取应急处理措施，向所在地市、县级人民政府报告，并向社会公开。有关人民政府应当根据情况及时启动应急预案，采取有效措施，保障供水安全。
这也是一条新增要求，以往的《水污染防治法》并没有对供水应急预案提出要求。此前的《突发事件应对法》、《国家突发事件总体应急预案》、《环境总体应急预案》、《供水总体应急预案》中有涉及供水的一些内容，此次《水污染防治法》是把这些要求以法律条文的形式固定下来，不仅针对供水单位，也对市、县级人民政府提出了要求，是对供水应急工作的高度重视。
第九十二条饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的，由所在地市、县级人民政府供水主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业整顿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
对供水企业和责任人员的处罚也是一条新增要求。这大大加大了供水企业和从业人员的法律责任，有利于供水企业加强运行管理，提升水质保证率。
3、如何落实对供水安全的法律责任
关于供水安全，新修正的《水污染防治法》对地方政府和供水企业提出了新的要求，明确了法律责任。对照法律要求，地方政府(包括主要领导和环境保护、供水、卫生、水行政等部门)和供水企业需要在以下方面加强工作。
①加强水源建设和保护，开展水源风险评估。水源安全是供水安全的最重要基础之一。修正后的《水污染防治法》要求地方政府对其水源保护区进行调查和风险评估，并采取相应的风险防范措施;必要时应该建设应急水源或者备用水源。
②加强供水监测和处理，保障出水水质合格。修正后的《水污染防治法》要求供水企业应当对供水水质负责，应保证出水水质满足国家标准要求，按要求及时公布水质信息，否则供水企业和相关责任人将遭受处罚。
③加强供水安全应急管理，提高城市应急供水能力。修正后的《水污染防治法》要求市、县级人民政府和饮用水供水单位都要编制饮用水安全突发事件应急预案。各地供水企业应该根据自身情况，针对水源风险以及其他可能影响饮用水安全的突发事件，编制应急预案，并定期开展应急演练。
④推进行业整合和产学研结合，提升技术水平和服务质量。修正后的《水污染防治法》加大了供水企业的责任，有利于优势供水企业兼并整合，做大做强，也有利于我国供水行业整体水平的提升。通过大型供水企业提供区域化、城乡一体化的供水服务，可以更好地保障供水水质和服务水平，对于保障消费者的饮用水安全也是非常好的措施。我国要打造世界级的水务企业，应该借鉴国际一流企业的做法，走集约化和研究型的道路。
总而言之，保障供水安全是供水企业永恒的主题。修正后的《水污染防治法》大大强化了对各级政府、供水企业在供水安全的法律责任，将对供水行业的健康发展提供强大的推动力，有助于进一步提高公众饮水安全。
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