我国碳排放核查中存在的问题及对策建议
在碳交易制度中，由第三方提供碳排放核查服务是国际上普遍认可的手段。2017年全国碳排放权交易市场正式启动运行，迫切需要进一步建立健全我国碳排放核查工作体系。近日，中科院科技战略咨询研究院可持续发展战略研究所对“两省五市”7个碳排放权交易试点进行全面分析后，采用典型调研和专家访谈相结合的方法，以湖北碳交易试点为主要调研对象，对碳核查工作主体和相关科研机构进行调研分析，吸纳相关专家意见后，针对我国碳核查发展中存在的问题提出对策建议。
一、我国碳排放核查面临的新问题
1.碳核查市场供不应求，核查能力参差不齐。据统计，目前纳入全国碳市场的企业约1万家，24个省份和试点地区已遴选出的第三方核查机构仅300家左右。要按时完成核查任务，现有核查机构和核查人员数量均不足。部分地方将科研单位、碳资产管理公司及工程咨询公司等一些不相关的机构纳入其中，导致核查机构能力参差不齐。同时，不同核查机构之间，同一核查机构内不同核查人员之间存在经验和责任心的差别，直接影响核查的准确性和公平性。
2.碳核查指南欠完善，核查标准欠统一。现有核查指南中存在行业划分与企业实际不符，计算公式与企业实际工艺流程不匹配，部分企业监测状况难以满足指南中碳排放计算公式要求，或与指南要求的计量方式不一致等问题。此外，指南对部分核查项目未作详细规定，导致核查标准不统一。同时，不同核查机构对核查指南的把握、执行也存在差异，导致同一行业，甚至同一类型企业的核查标准不统一。
3.碳核查费用来源不明确，核查独立性难以保证。目前，针对企业历史排放的核查费用全部由地方财政支付，而针对履约年度的企业碳排放核查费用有的由地方财政支付，也有的由企业支付（如北京和深圳）。由地方财政支付，在一定程度上可保持核查机构独立性；而直接由企业支付核查费用，则影响机构的独立性与结果的公平性。通过政府采购或招标的形式来甄选核查机构，因费用审查机制尚未建立，核查取费基准尚不系统，容易造成权力寻租。
4.碳核查监管体系不够完善，核查行业协会尚未组建。全国碳交易第三方核查机构管理的相关办法中，明确了核查机构的监督与管理，却没有明确部门责任，仅笼统强调由国家发改委和相应部门负责。第三方碳核查机构的监管体系不够完善，大小核查机构充斥市场，目前未出台相关资质咨询认证标准，无法通过资质区分核查机构的核查能力及市场信用，同时缺乏可以弥补监管体系的行业协会。
5.碳交易立法有待加强，碳交易法律体系有待统一。我国七个碳排放权交易试点中，只有北京和深圳出台了法律文件，其他5个试点都以省（市）政府令或政府文件的形式发布相关管理办法。对第三方核查机构的资质管理及高额经济处罚是核查工作顺利开展的保障。政府令（文件）法律效力较弱，无法设立行政许可。同时，各试点区的法律体系尚未上升到国家层面，没有兼顾非试点区及其他地区的实际，使核查机构跨区域执业及复查受到制约，影响全国碳市场的顺利启动。
二、关于加快我国碳排放核查发展的建议
1.建立核查机构进入退出机制，提升核查业务能力。完善碳排放第三方核查机构准入机制，按照公开征集、机构自愿申请、专家审核、相关管理部门审定的程序进行资质审定；综合评估核查机构信用等级、硬件资质及发展潜力，探索对碳排放第三方核查机构的分级管理，提高核查机构市场区分度；在建立准入机制的同时引入退出机制，将有不良记录的核查机构排除在外，规范市场秩序。
2.完善碳核查行业标准，夯实碳排放监测核算基础。完善和出台《全国碳排放权交易的第三方核查指南》，进一步规范碳核查机构的工作流程。科学划分组织边界，合理设置碳配额；给出因企业改制合并、产量变化等原因导致计算参数调整的处理办法；完善指南所包含的行业与工艺类型及对各种核查项目作出详细规定，统一核查标准。统一统计口径和方法，按照自然月形成一套独立对口国家发展改革委、经信委、统计局等政府能源消耗统计报表，并可溯源至原始能源计量记录的数据体系。
3.统一核查和复查费用，保障核查独立性和公平性。为确保核查机构的独立性和准确性，建议全国碳排放核查和复查费用由中央财政安排专项资金予以解决。制定明确的政府采购或招标取费标准，公开采购和招标过程，不设置任何倾向性投标要求，赋予每个机构公平参与竞争的机会，确保遴选出资质得当、业务能力突出的核查单位。建立核查费用审查体系，在保障核查质量前提下，不断提高核查费用的效率，以此挤压权力的寻租空间。
4.组建碳核查行业协会，统筹完善核查监管体系。加快组建碳核查行业协会，搭建核查机构间交流平台，促进在核查内容、核查模板、关键参数选取等方面达成共识，组织机构间技术和经验分享，及时沟通核查中的问题。从国家整体和长期利益出发，统筹兼顾不同地区的需要，建立健全全国碳交易市场核查的配套监管体系，规范碳核查工作流程。统筹管理相关信息、数据，条件允许时建立统一的系统进行管理。
5.加强碳排放监管立法，建立健全政策保障体系。加快建立和完善以《碳排放权交易管理条例》为核心的法律法规体系，依法强化监督管理，规范碳核查监管中政府部门、第三方核查机构及企业的行为。从七个碳排放权交易试点地区向外扩展，建立区域间的碳交易立法，进而实现区域法向全国性上位法的跃迁。同时，不断完善碳排放总量确定、配额分配、第三方核查方法及评价指标体系，实现碳减排的标准化、科学化，弥补法律体系中技术体系的缺陷。
（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院。本文由中国科学院科技战略咨询研究院供稿。）
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