发达国家大气治理财税政策经验与启示
摘要：发达国家在工业化、城市化进程中，率先出现了严重的空气污染，也经历了从末端治理到源头防治再到环境保护的治理过程。在这个过程中，各国不仅注重发挥法律、法规的作用，还十分注重发挥财税政策的作用，不断探索和实施多样化的财税政策。借鉴发达国家治理污染的经验、教训，结合我国国情和发展阶段，我国的大气污染治理财税政策应从明确政府责任、完善政策手段和推进政策工具创新三个大的方面入手。
一、发达国家大气污染的发展历程（略）
纵观世界各国空气污染的发展历程可以看出，发达国家的大气污染经历了早期的煤烟污染、中期的石油化工污染、近期的区域性、复合污染三个阶段。
二、发达国家大气污染的成因分析（略）
造成城市空气污染的原因是多方面的，既有经济、区域发展等方面的因素，又与人们的居住和生活方式、城市的地理位置等密切相关。通过对发达国家大气污染成因的分析发现，造成空气污染的原因主要有以下方面。
(一)工厂集中和工业废气的大量排放。
(二)人口聚集造成的生活排放。
(三)机动车数量激增造成的尾气排放。
(四)特殊的地理环境形成的逆温现象。
不同国家以及同一国家不同时期的主要污染源存在明显差异，英国早期的污染源主要是工业生产和生活取暖产生的煤烟，日本主要的污染源是工业排污与汽车尾气。针对不同的污染源，各国制定的治理空气污染政策也各有差异。
三、发达国家大气治理的财税政策
发达国家的大气污染治理政策主要从两个方面入手：一是建立区域联防联动机制，以应对区域大气污染；二是实施有效的财税政策，通过财政、税收手段抑制污染。经过多年的治理，发达国家的空气质量明显改善，英国、法国等欧盟国家PM2.5年平均浓度常年控制在25微克/立方米以下，美国多个州PM2.5年平均值则稳定在5～10微克/立方米，邻国日本PM2.5浓度基本都在20微克/立方米以下。总结来看，发达国家大气治理财税政策主要表现为：
(一)明确大气治理的事权与支出责任
许多国家设立了跨行政区域的、独立的、专门的公共机构，负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调与合作。美国环保署建立了一系列区域大气环境管理机制，如，南加州海岸空气质量管理、臭氧污染区域管理(OTR)、能见度保护与区域灰霾管理等。在这些区域内设立统一管理机构，加强跨界合作，运用各种综合手段进行协调和管理。
此外，发达国家借鉴城市区域管理模式，在大气污染治理过程中进行了很多探索，目前为止，大体上形成了三种典型模式：(1)整合治理模式：典型代表是加拿大的多伦多。多伦多经过多年的发展，将其下辖的4个分区合并成了现在的“大多伦多市”，成立了加拿大多伦多大都市区政府，实行大都市共同管理机制，对本地区的环境保护、垃圾处理等实行统一规划，统一协调各部门资源，统一制定政策法规，避免了政府机构的重复设置和资源浪费。(2)分层复合治理模式：英国的伦敦都市圈采用这一模式。具体做法是：保留现有都市区内各个城市的独立性，同时各个城市都让渡一部分权力来建立更高层级的大都市区政府，负责管理跨越不同地方政府界限的公共事务，如环境保护、战略规划等。(3)多边联合治理模式：美国的路易威尔市及其所在的杰弗逊郡签署了多边联合治理协议，建立税收共享、公共服务合作以及区域经济发展等多方面、全方位的合作。
(二)有针对性出台财政支出政策。
大气污染防治需要政府的介入，但政府介入的程度和方式有差别，政府投资的方向和重点也有差别。政府投入和支出方式构成政府环境规制的组成部分，而提供公共产品则需要通过政府的直接投入，因此，即便是发达国家，也注重增加相关投入以控制大气污染。需要说明的是，发达国家在大气污染治理的过程中，更注重通过完善法律、规章等手段解决大气污染治理的机制问题，同时注重发挥市场的作用，财政政策主要起引导、带动其他环保资金投入的作用。
1.支持基础设施建设，间接减少污染物的排放。英国政府在伦敦外围兴建新城，以疏解中心城区的环境压力。政府通过财政投入，先期在新城建立商店、学校、住宅、厂房和休闲娱乐场所等基础设施，对搬迁过去的居民和企业再给予一定的补贴，由此吸引人口和产业外迁。英国政府还通过财政投入改善伦敦的公交系统，促进公共交通的发展，间接减少汽车尾气排放。
2.扶持清洁能源和低碳经济的发展，支持老旧能源设备的改造。英国政府以财政补贴形式支持居民更新供暖设备，对居民改造老旧燃炉的费用补贴40%，对采用可再生能源供暖的家庭户均补贴1000英镑。
外国政府还以政府采购和补贴等形式对可再生能源和新能源进行支持。英国对可再生能源电力实施政府采购，推动可再生能源电力的发展，目前英国政府绿色采购占政府采购的份额超过了30%。美国相关法律规定，联邦政府机构必须采购具有“能源之星”标志的产品，以此促进节能环保产业的发展，同时美国对一些重点可再生能源项目提供30%的现金补贴。2009年，美国前总统奥巴马宣布将投资24亿美元对新型电动车以及车用电池的研发项目给予补贴。
3.支持产业结构调整。面对环境污染和能源短缺，英国政府一方面加大了对服务业的扶持力度，另一方面大幅降低对传统制造业、煤炭采掘业等污染严重产业的补贴，使得这些长期依赖政府补贴的高污染产业萎缩，从而减少对大气的污染。
(三)通过税收政策引导生产消费行为。
税收政策是发达国家引导生产消费行为的主要手段，通过惩罚性或鼓励性的税收政策影响企业和个体的生产消费行为，减少资源能源消耗，防治大气污染。
1.对排污者征税。美国通过征收二氧化硫税、能源消费税等税种，限制能源的过度消费。英国自2008年起开征机动车环境税，根据机动车二氧化碳排放量征收，鼓励消费者选择低碳排放汽车。英国伦敦为减轻交通拥堵和空气污染，对进入市中心的私家车征收“拥堵费”。
2.对节能减排行为实施税收优惠。美国政府规定，电力公司向居民提供的安装节能设备的费用可以免税，向商业和工业用户提供的一些节能费用也可以按照一定百分比免税。美国政府对新型煤炭技术项目投资和煤气化投资实行税收减免，对节能建筑减免税收，对防治污染的专项环保设施可以加速折旧，在5年内计提完折旧。
(四)以转移支付保障大气治理的财力。
由于中央以及各地方治理大气污染的财政能力不同，国外也通过转移支付来保障地方财力、事权和支出责任的匹配。例如，美国通过一般性转移支付的形式，将资金无条件地划拨给地方政府，以确保其在大气污染治理中的财政需求。根据美国环保署的财政预决算报告，2013～2015年间，美国联邦政府对州政府和地方政府的大气污染防治财政转移支付分别是2.24亿美元、2.28亿美元和2.43亿美元。联邦政府的大气环保投入资金约占其环保总投入的10%左右。
(五)创新大气治理的财政投融资模式。
发达国家利用其市场机制相对完善的优势，政府通过引导作用，撬动社会资本投向大气治理，实现了政府和市场在大气治理方面的共治。
1.建立环保基金。20世纪80年代末期，美欧等发达国家采用了通过政府引导基金撬动社会资本的方式，增加大气污染投入，创新污染治理机制。
英国政府通过建立“碳基金”“减排基金”和“碳信托基金”来解决企业环境污染治理的融资问题。美国加利福尼亚州成立了南海岸大气质量管理区，并设立了基金，用以解决跨区域大气治理中不同地区协调发展的问题。
2.创新财政信贷支持。美国鼓励银行等信贷机构通过财政贴息等激励政策参与大气治理活动，引导银行等金融机构对环保项目提供绿色信贷资金，鼓励对减轻大气污染的项目给予低息和无担保贷款。日本政府鼓励成立非营利性金融机构，为环保企业和环保项目提供中长期优惠利率贷款。德国对节能环保企业和项目给予低利率、借贷周期长的优惠贷款。
四、发达国家大气治理政策对我国的启示
总结发达国家大气污染治理中的经验教训，我国的大气污染财税政策的完善，应从明确政府责任、完善政策手段和推进政策工具创新三个大的方面入手。
(一)厘清区域大气治理的政府事权与合作模式
我国正处在快速城市化和工业化的过程中，以煤炭为主的能源结构还没有发生根本变化，煤烟型污染将长期存在。因此，我国大气污染特征是三重叠加的复合污染，大气污染治理的任务十分艰巨。大气污染治理的核心问题在于如何化解区域内各个地方政府的“集体行动困境”，促进地方政府之间的跨域治理。
1.中央政府与地方政府在大气治理中的事权划分。参照国外发达国家治理大气污染的做法，我国中央和地方政府在大气污染治理中的事权划分可以这样安排：中央政府负责制定全国的空气治理标准，如为污染物制定全国和区域排放标准、制定统一的机动车排放标准等，并且针对跨域的大气治理给予补贴，同时拨付部分款项给省或直辖市政府来弥补某些地区为了减少跨界污染带来的损失；省、自治区、直辖市政府负责制定本地区的大气污染执行计划、达标措施和执行时间表，并按照中央政府的标准适当地调整本地的机动车排放和固体污染物的排放标准，对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目制定本地区排放标准，同时承担跨域性污染物治理责任，与邻近地区协商排放标准。
2.地方政府之间的事权划分与协同。对于大气污染这种跨域公共问题的治理，除了中央政府的指导、监督和支出责任之外，更为重要的是区域地方政府之间的合作和协同行动，通过协作治理让大气污染的跨界溢出效应内部化。这种协同行动的实现方式就是地方政府之间行政管辖权的让渡，即参与合作的各地方政府或政府部门将一种或几种权力，或者某种权力的某一运行环节(决策、执行、监督等)交由某一区域性的管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程。通过这样一种行政管辖权的让渡，地方政府之间或者签订合作协议或者建立合作组织，形成一种超出地方权力的跨界的区域共同权力。地方政府权力让渡的主要载体就是构建跨区域合作组织。很多国家在治理大气污染的过程中都会建立区域性的协调组织，如美国的跨州空气质量控制区和臭氧传输评估组等。
在地方政府横向合作方面，欧洲和北美各国城市政府在实践中探索的解决区域治理困境的“多边联合治理”模式、“城市社区”模式值得推广，通过地方政府在区域治理的某个方面如大气污染治理上实现职能“对接”，签订地区间的合作协定，或者征收“共同税”来贯彻区域的广泛目标，同时，吸纳区域内其他非营利组织、私人部门参与到区域事务的治理之中，力图解决不同行政管辖区的冲突。地方利益的相互作用和它们之间的共识被认为是减少“负外部性”的最佳方式，因此跨区域合作部门或组织的构建是十分必要的。中央政府可以赋予跨区域合作部门或组织对区域大气污染治理的财政资金分配权和管理权，地方政府也可以把各自的一部分管理权力让渡给合作部门或组织。通过签订合作协议，使得地方政府之间形成一种超出地方权力的跨界区域共同权力。
(二)优化大气治理财政支出结构，提高资金的使用效率
近年来，我国在大气污染治理上投入的资金不断增多，中央政府和地方政府都有相应的针对能源排放、新能源、产业结构调整等方面的财政补贴政策、投资政策和政府采购政策。虽然我国在大气污染治理上投入的财政资金逐年增加，但是大气环境质量的改善并不明显。一方面，说明我国的环保投资力度与发达国家相比还有差距，规模小，历史欠账多；另一方面，暴露出我国环保投资资金分散，缺乏有效整合，应急式特征明显，使用效率不高的缺陷。另外，我国大气治理财政政策本身存在大气专项资金使用管理办法欠佳等问题。当前中央专项资金普遍存在的资金骗取、挤占、挪用和违反规定扩大开支范围和专项资金制度管理不严的现象依然存在。
借鉴国外经验，我们首先应加大环保的投资规模。国外经验表明，当污染治理投资占国民生产总值2%～3%时，才能改善环境质量。2000年，美国的环保投资占GDP的比重已经达到2.6%，相比较而言，我国这一比例长期低于1.5%。近年来虽然每年都有一定比例的增加，但是对于治理中国的城市化进程所带来的环境污染来说依然差距很大。
另外，应适当整合环保专项资金，形成资金合力，集中治理重点环境污染问题。我国环境保护专项资金投资在不同的项目和领域上，部分资金存在交叉投资的现象。资金投入也比较分散，难以形成集中力量办大事的优势，有必要进行整合。从美国环保投资的经验可以看出，美国政府以当时爆发的环境问题为目标，集中投资了大量政府和社会资金，取得了较好的效果。我国也可以借鉴美国经验，在当前我国政府财政资金比较紧张、总盘子既定的前提下，进一步清理归并现有财政专项资金，集中治理大气污染中的关键问题。
(三)优化税收政策，建立绿色财税体系
发达国家在大气污染治理过程中，逐步构建了不同层次的绿色税收体。发达国家环保税收具有税种多样化、限制与激励措施并举等特点，无论是在税种选择、税率的设置以及税收引导上，都对我国具有很大的借鉴意义。
首先，我国应完善税收限制与激励措施，促使纳税人的环保行为由被动变为主动。我国目前大气治理税收激励措施仅局限于减免税，西方国家普遍使用的投资税收抵扣、加速折旧等在我国几乎没有涉及。因此，应增强这方面的税收优惠政策。
其次，优化排污费政策，逐步试点“费改税”。我国环保类税收很多还是以费的形式存在，政府应该不断提高排污费收费的透明程度，加强对排污费的管理。同时，应试点将部分收费项目改为征税，并逐步扩大征税范围，最终实现将征收排污费改为征收环境税。
(四)完善区域大气治理转移支付制度
目前，我国各个城市群之间，同一城市群中的不同地区之间发展并不均衡，存在诸多差异，其协同发展更加强调“顶层设计”，如何破解牵制，实现互利共荣，完善纵向和横向转移支付制度是其重要内容。
1.纵向转移支付制度。一是在涉及减少污染排放的能源节约和能源替代项目，淘汰落后产能，产业改造升级，发展战略新兴产业，促进消费节能和消费减排等综合治理区域大气污染内容方面，中央加大对地方转移支付支持力度，同时，也应统筹考虑各地需要，增加地方对相关税收的分享比例，充实地方财力。二是目前各地的生态功能区，基本属于禁止开发区，因此区域内部应增加对生态功能区的财政支持，建立大气治理财政稳定增长机制。
2.横向转移支付制度。在区域内部不同地区间税源、财源分享的基础上，建立地方政府之间横向财政转移支付机制，使做出贡献的地区能获得相应补偿。一是对口支援类横向转移支付。二是生态补偿类横向财政转移支付，真正实现跨区域的利益共享机制。三是产业结构协同横向财政转移支付。在经济圈发展过程中，转移方政府为保障产业转移之后的经济和社会效益所付出的政策资金等支出。这是提高欠发达地区自我发展能力的一种可行方式，同时也为经济圈内不发达地区在脱贫基础上实现快速致富提供了有力保障。
(五)创新区域大气治理的融资激励机制
除了财税、生态补偿、碳交易等涉及财政协同治理的政策工具，还要发挥财政资金的杠杆作用，通过金融市场政策创新，影响市场主体的经济行为，配置环境资源，激励社会民营资本进入环保领域，调动资本市场投入环保产业的积极性。
1.建立政府引导型的区域环保基金。由区域内各地方政府共同发起，设立政府引导型区域环保基金，引导社会资本投向环保产业。对于区域环保基金出资占比，政府不应超过30%，也不作为主要合伙人进入基金的管理机构，而是作为有限合伙人，使该基金可以市场化运作。政府出资的目的，在于引导市场资金流向环保领域，同时在一定程度上解决环保技术和环保企业缺乏启动资金的问题。
2.加快推行合同能源管理及PPP等市场化治理模式。合同能源管理、节能产品认证和能效标识管理，是财政部于发改委推行的节能减排财政政策示范城市的典型做法，各地可积极借鉴此种方式，应用于大气协同治理。此外，PPP作为近几年政府与社会资本合作的重要方式，也应成为区域大气治理的探索式方式，鼓励社会资本通过招投标或其他PPP方式参与大气污染治理项目，开展大气污染的市场化治理试点。
3.充分发挥资源环境产权界定与交易机制的作用，实现生态资源和排污配额的合理配置。推进排污权指标有偿分配使用制度，建立排污权交易的二级市场和规范的交易平台，积极推行排污权交易试点。例如，美国的南海岸大气质量管理区自1993年开始在区域清洁大气管理中纳入排污交易政策，用规定排放上限取代了原有的针对每个排放源的排放控制和技术要求，取得了良好的效果。排污权交易机制的核心是基于区域内不同地区经济水平、产业结构、生态资源等方面的差异，合理确定不同地区的排污配额。
4.探索构建区域大气环境保险体系。建立区域大气环境风险管理制度的整体框架，以此为基础，分析环境保险与其他风险管理方法的不同特点及其适用性。以区域环境风险分担为目标，从观念、管理、政策激励、巨灾损失分担机制和绿色产品创新等角度，提出整个区域大气环境保险体系创新发展的思路框架及保障措施。
（作者:中国财政科学研究院课题组）
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