深度：大部制落定 解读“大环保”
在过去的1988年、1998年、2008年，以及当下的2018年，几乎每个十年，国家层面的环保部门都会迎来一轮新的变革。
“环保不可能包揽天下事，对它来说，协调的职责更加重要。”
此前诸多的大部制方案中都包含一个共同的思路：“山水林田湖草一体管理”。
2018年3月13日，国务院机构改革方案（下称“方案”）提请十三届全国人大一次会议审议。方案中，国务院组成部门调整的前两条直指生态环保领域，即组建自然资源部与生态环境部。与此同时，不再保留国土资源部、环境保护部、国家海洋局和国家测绘地理信息局。
继2008年国家环保总局升格为环境保护部后，生态环保领域再次迎来机构调整。与以往每十年升格一次不同，这次不再是环保部的单纯扩权，还整合了碎片化职能，增设协调机构。
环保机构改革进入深水区，两个痛点越发难解，一是各部门环保职能交叉，二是环境保护的根本问题——与经济发展的协调。
过去五年，大气污染防治等三大战役打响，中央环保督察组在各地刮起环保风暴，大环保的机制和成效初步显现，也引发了探讨。而今，这份机构调整方案被认为是一次对积攒多年问题的大扫除。只有在制度设计上下了功夫，环保才能是持久的“春风化雨”而非短暂的“疾风暴雨”。
真正切合了大部制的含义
根据方案，新组建的自然资源部收归了此前国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局的相关职责，还纳入国家发改委、住建部的相关规划职责，水利部、农业部的相关资源调查和确权登记管理职责等。
生态环境部则整合了多项散落在其它部门的环境保护职责，如发改委的应对气候变化和减排，国土资源部的监督防止地下水污染，水利部的编制水功能规划、排污口设置管理、流域水环境保护，国家海洋局的海洋环境保护等。
按照这次方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。
在过去的1988年、1998年、2008年，以及当下的2018年，几乎每个十年，国家层面的环保部门都会迎来一轮新的变革。
1988年，隶属于城乡建设环境保护部的环境保护局独立，从局级单位正式转为副部级的国务院直属机构；1998年，国家环保局升格国家环保总局，晋升正部级单位。
虽然同属正部级，但当时的环保总局仍为国务院主管环境的直属机构；2008年，在解决话语权弱、职能交叉的一片呼声下，国家环保总局正式升格为环境保护部，身份也由国务院直属机构晋升为组成部门。
“自然资源部和生态环境部两个部门的组建是这次大部制比较大的亮点。”中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙认为，这也真正切合了大部制的含义，即把不同部门之间相似的职能整合，形成大部门。
毛寿龙认为，这次方案继续和过去的几次机构改革一脉相承，但也有所突破。“最早大部制改革是以所有机构的数量衡量的，减得多，成效好。而现在，更重视优化部门职能，进一步深化改革，比如组建大部门，将单一职能集中到某一个部门等。”
毛寿龙认为这次的方案“力度更大”。进入改革深水区，“做到这点很难”。
生态环保领域的大部制已经被呼吁多年，而这一次改革也早有征兆。
早在2013年的中共十八届三中全会上，习近平总书记在就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时就曾指出，“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”
过去五年，生态文明建设的部署频次密集。从顶层设计到立法、执法，环保工作变成了各部门联动协调的“大环保”。
生态环保领域的机构改革已迫在眉睫。中央编办二司司长黄路在2017年12月出版的《中国机构改革与管理》中提到，在加强区域环境治理上，必须通过要素综合、职能综合和手段综合，有机整合分散的生态保护职能，切实做到区域内污染防治的全防全控，才能实现生态环境的整体保护与系统修复。
大环保：协调的职责更加重要
“环保不可能包揽天下事，对它来说，协调的职责更加重要。”环保部原总工程师杨朝飞对南方周末记者说，“尽管环保部门的职能加强，但各部门都还有自己的环保职责。”
例如，发改委在制定规划时应充分考虑环保，财政要考虑环保投入，科技部在发展科研时必须把环保科研技术纳入。工信、农业也都还有具体的环保职责。
“现在整合碎片化的环境管理职能也是有必要的。”昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰认为，如果协调机制健全的话，哪个部门管理其实问题不大，因为大家都按照环境法规做事即可；但是部门利益的存在，使得机构之间的协调困难重重。
以水为例。古有“九龙治水”之典故，而今，涉水职能则分散在更多的部门，包括住建、水利、国土、环保、海洋等。尽管2015年的“水十条”在每项职责后标注了几个负责单位，但现实中各部门出于自己的诉求，仍然会产生分歧。
在地下水管理中，国土资源部、水利部、环保部有各自的监测体系，数据“打架”并不罕见。2016年，有媒体梳理水利部、环保部、国土资源部三方公布的地下饮用水水源地达标率，前二者数据分别为85%、87%，国土资源部数据则显示，地下饮用水源中有六成是差水。
这主要是因为各部门的监测点并不重合。水利部的监测点多为浅层地下水，而国土资源部的监测点多为深层地下水。三部门的监测点位除少数通用，大部分各自构建，重复配置了人力、物力、财力。
2017年5月，水利部发布《地下水管理条例（征求意见稿）》，试图规定全国地下水污染防治的分工，同时为环保、国土等部门划定职责：国务院水行政主管部门负责全国地下水的统一管理和监督工作。国务院环境保护主管部门负责全国地下水污染防治的监督管理工作，国土资源等有关部门按照职责分工，负责地下水有关工作。
但这份征求意见稿仍然没有厘清责任，最终“流产”。
在复旦大学环境科学与工程系教授包存宽看来，这轮方案中环保碎片化的职能合并并不是单个环保部门的扩权，“过去历次升格中，靠一味扩权的制度红利已经减少，也不是解决问题之道。”这轮改革，体现在两个方面：一是原分散在不同部门的同一领域或相关领域的事务合并；二是原同属一个部门的“规划与决策、执行与实施、监管与问责”同一领域的不同职能的拆分，实现相互制约。
系统内人士预计，多头管环保的状况将得到有效解决，部际之间的协调成本有望大幅降低。
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