排污许可管理条例制定之我见
应秉持精益求精的态度，在现有基础上，力求将《排污许可管理条例》锻造成环境治理的良法，进而实现生态文明的善治。
◆梁忠
排污许可制度是我国固定污染源环境管理的核心制度。为给排污许可制度改革提供强有力的法律保障，2018年11月，生态环境部完成了《排污许可管理条例（草案征求意见稿）》的起草工作，并面向社会公开征求意见。意见稿吸收了我国排污许可制度改革的实践经验，对排污许可制度做出了较为全面的规定，为最终制定《排污许可管理条例》提供了基础。
为进一步贯彻落实党的十九大报告所提出的“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的要求，笔者对完善《排污许可管理条例》提出建议。
遵守上位法规定
《环境保护法》第四十五条规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。”《大气污染防治法》第十九条、《水污染防治法》第二十一条先后对大气和水污染防治领域的排污许可做出原则性规定，并授权国务院规定排污许可的具体办法。《排污许可管理条例》属于国务院的实施性行政立法，其制定必须严格遵守上位法的规定，依法立法。
根据《行政许可法》第十六条规定，“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”，但是“对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”例如，不得违反《大气污染防治法》第十九条关于大气污染防治领域排污许可适用对象的规定，不得违反《水污染防治法》第二十一条、二十三条、二十四条关于水污染防治领域排污许可适用对象、排污许可证内容和排污单位监测问题的规定，以及现有法律关于无证排污法律责任的规定等。《排污许可管理条例》的制定必须严格遵守上述要求，同时还应遵守《立法法》所规定的行政法规的立法权限和立法程序。
准确把握制度定位
对排污许可制度做出科学定位是完善排污许可制度的重要前提。长期以来，我国排污许可制度仅被视为实现污染物总量控制的一项措施，制度内容较为简单，制度功能也较为局限。为了充分发挥排污许可制度的功能，排污许可制度如今已被明确定位为我国固定污染源环境管理的核心制度，其制度功能和制度内容都进行了大幅度地拓展。为了实现制度定位的转变，《排污许可管理条例》需要在制度设计上进行相应的回应。
具体而言，条例的制度设计应该满足两方面的要求：一是制度的内部整合要求，即在排污许可证上明确规定排污单位的各项权利和义务，最终将排污单位排放水、大气污染物的法律要求全部在排污许可证上予以明确，从而使排污许可证的遵守与否成为排污单位是否依法排污的判断标准；二是制度的外部衔接要求，即排污许可制度应与环境影响评价、总量控制、环境监测、排污权交易、环保税等其他环境管理制度进行有效衔接，并体现与支撑其他各项环境管理制度，确保形成体系完整、运行顺畅、权威高效的环境管理制度体系。
合理确定制度容量
完整的排污许可制度体系是由法律、行政法规、地方性法规、政府规章等各级各类规范共同构成的有机体。其中，法律奠定整个体系的基础，《排污许可管理条例》负责构筑主体框架，其他各类规范则进行有效补充。《排污许可管理条例》应着重确立排污许可制度的四梁八柱，不需要也不可能事无巨细地对排污许可各项事宜做出全面规定。因此，要合理确定条例的制度容量。
对于适用对象、许可条件、实施主体、许可事项、许可性质与排污权交易等直接涉及排污单位权利义务、政府部门职责配置的事项以及法律责任等问题，应作为条例重点关注的内容。对于实施排污许可所涉及的标准、名录、技术规范等技术性问题，条例可以授权生态环境部门进行规定。对于技术性问题如排污许可证申请表、排污许可证内容等较多的规定，笔者认为可进行适当的精简，避免条例过于臃肿庞杂。对于排污许可涉及的非普遍性问题，则可交由地方性法规、规章进行规定。
作为我国固定污染源环境管理的核心制度，排污许可制度寄托了我国环境治理的希望，关系着我国能否取得污染防治攻坚战的最终胜利。而《排污许可管理条例》肩负打造我国排污许可制度四梁八柱的任务，直接决定了排污许可制度乃至整个环境治理体系的实效。因此，应秉持精益求精的态度，在现有基础上，力求将《排污许可管理条例》锻造成环境治理的良法，进而实现生态文明的善治。
作者单位：北京大学法学院
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