违法行为从旧法延续到新法，怎么办？
环境违法事实发生在旧《条例》实施时期，但违法行为一直延续到新《条例》施行，该如何处罚？既要根据“新法优于旧法”原则，又要考虑是否违背“法不溯及既往”和“从旧兼从轻”的原则精神，还要结合是否有利于保护当事人的权利和利益进行分析查处。
案情
未验先投、停产两年多的混凝土搅拌站复产
2018年10月，四川省A县环保局执法人员在城郊结合部检查时发现，一家停产两年多的B混凝土搅拌站有刚刚生产后留下的痕迹：水泥罐体下地面沉积有生产废水和撒落的混凝土，在搅拌站靠河边的山坡上，则倾倒有清洗混凝土罐车时产生的废弃混凝土。
经A县环保局调查核实，2014年11月，B混凝土搅拌站由C公司投资1500万元开工建设，同年9月，A县环保局批复《环境影响报告表》。
2016年3月，在未经A县环保局验收的情况下，B混凝土搅拌站配套建设的环保设施（水污染防治设施和大气污染防治设施）主体工程正式投入生产，同时配套建设了80多立方米的废水处理设施及水泥罐体上的一套除尘设施。
因多方原因，2016年10月，B混凝土搅拌站开始停止生产。而2018年11月中旬，B混凝土搅拌站再次复工并投入生产。
针对B混凝土搅拌站需要配套建设的环保设施（水污染防治设施和大气污染防治设施）未经验收，而主体工程擅自投产的违法事实，A县环保局拟根据新《建设项目环境保护管理条例》（2017年施行，第682号，以下简称《条例》）第二十三条第一款的规定，责令B凝土搅拌站停止生产，并处罚款5万元。
分歧
拟“停止生产，并处罚款5万元”的处罚引起争议
此案在提交A县环保局法制部门审查前，有关执法人员对本案在新旧法规适用问题上产生了分歧。
第一种意见认为，应仍适用旧《条例》（1998年发布，第253号）第二十八条的规定，责令C公司的B混凝土搅拌站停止生产，可以处10万元以下的罚款。其理由是，对新《条例》施行前发生的违法行为，用新《条例》进行处罚，显然是不合理的，不符合《立法法》中“法不溯及既往”原则和“从旧兼从轻”的原则精神，因此，本案应当适用旧《条例》中的规定查处。
第二种意见认为，应当适用新《条例》第二十三条第一款的规定，责令C公司限期改正，处20万～100万元的罚款。其理由是，即使新《条例》对颁布前发生的行为不产生溯及力（效力），但B混凝土搅拌站违反建设项目“三同时”制度的违法行为一直延续到新《条例》颁布实施后，仍继续生产。根据“新法优于旧法”原则，本案应适用新《条例》进行处罚。
第三种意见认为，违法行为发生在旧《条例》实施期间，环保部门在新《条例》施行后才作出处罚。因此，本案既要根据“法不溯及既往”的原则和“从旧兼从轻”的原则，同时又要结合“新法优于旧法”原则进行综合分析，判断新、旧《条例》的相关条款是否更有利于当事人的权利和利益后，再进行查处。
笔者同意第三种意见。
解析
“限期改正，处20万元罚款”有利于保护当事人权益
在本案中，实际涉及到了环境行政执法中的一个重要问题，即违法事实发生在旧《条例》实施时期，但违法行为一直延续到新《条例》施行，该如何处罚的问题。
笔者认为，既要根据“新法优于旧法”原则，又要考虑是否违背“法不溯及既往”和“从旧兼从轻”的原则精神，还要结合是否有利于保护当事人的权利和利益进行分析。
是否适用“法不溯及既往”“从旧兼从轻”原则？
在执法过程中，环保等行政执法机关经常遇到新旧法律法规交替，导致相关规定不一致而如何适用的问题，对此问题，在《行政处罚法》《行政强制法》《行政诉讼法》和新《环保法》中均无明确的规定。
但《立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、
规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外，即“法不溯及既往”原则。
可见，在新旧法律相关条款规定不一致时，如果适用新的法律规定，则必须满足两个条件：一是新法律规定对公民、法人和其他组织的权利和利益进行了更好地保护，二是必须在新法律中规定了适用的特别规定。一般情况下，我国法律坚持“法不溯及既往”原则和“从旧兼从轻”原则。
从法理上讲，实体法一般不溯及既往，除非法律有特别的规定。而“从旧兼从轻”原则，指新的法律颁布后，对其生效前的事件和行为，一般应适用旧法。
但当新法所规定承担的责任比旧法承担的责任轻时，可适用新法，这是对“法不溯及既往”原则的具体化，实体从旧即体现了法不溯及既往原则。新《条例》为实体法，没有对溯及力问题作出特别规定，因此，新《条例》适用不溯及既往的原则。
因此，从罚款金额看，新《条例》第二十三条第一款中规定的责令限期改正，处20万～100万元的罚款对处理“未验先投”的规定，较之旧《条例》中的停止生产，可以处10万元以下的罚款处罚力度明显更加严厉，因而就行政管理相对人而言，不利于权益保护。
但值得注意的是，“法不溯及既往”原则是指新的法律颁布后，对其生效前的事件和行为不适用新法的原则。
假如2017年10月1日前，C公司投资建设并负责经营的B混凝土搅拌站停止生产，并至今未生产的话，则新《条例》对C公司“未验先投”违法行为不产生法律效力。否则，新《条例》对C公司“未验先投”违法行为产生法律效力。
是否适用“新法优于旧法”原则？
《立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
这是我国法律适用的一项基本原则，即“新法优于旧法”的适用原则，也就是说，同一机关制定的法律文件对同一事项新的一般规定与旧的一般规定不一致时，新法的效力优于旧法。
所以，从“新法优于旧法”的适用原则看，环保部门应当根据新《条例》第二十三条第一款中规定，责令C公司限期改正，处20万～100万元的罚款。
从有利于保护当事人的权利和利益出发
在基层执法中，当新规定与旧规定不一致时，执法人员常常习惯性从法律法规相关条款中的处罚金额大小来分析、判断是否更有利于保护公民、法人和其他组织的权利和利益。但笔者认为，此观点值得商榷。
结合本案，C公司“未验先投”的违法行为发生在旧《条例》实施时期，该违法行为一直延续到新《条例》施行期间，如果根据新《条例》第二十三条第一款中规定的责令限期改正，处20万元罚款，从罚款金额看，新《条例》较之旧《条例》中的停止生产、处5万元罚款的处罚力度明显更加严厉，因而就行政管理相对人而言，似乎不利于保护其权利和利益。
但如果根据旧《条例》第二十八条的规定，责令B混凝土搅拌站停止生产，处5万元罚款，从罚款金额看，旧《条例》似乎有利于保护当事人的权利和利益。
值得注意的是，根据“法不溯及既往”原则和“从旧兼从轻”原则对本案进行分析时，不仅要从处罚金额来分析是否有利于保护当事人的权利和利益，还要从责令B混凝土搅拌站停止生产之日起，截至验收合格这段时间内，B混凝土搅拌站停止生产后对C公司造成的直接经济损失的大小，来进行综合判断否有利于保护当事人的权利和利益。
据了解，按照新《条例》第十七条和《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评[2017]4号）规定，C公司对B混凝土搅拌站配套建设的环境保护设施进行了验收，并编制验收报告，直至验收合格的时间大约30天左右。
如果按照旧《条例》第二十八条的规定，环保部门责令B混凝土搅拌站停止生产，则30天的直接经济损失，再加上5万元罚款，远远大于按照新《条例》第二十三条第一款中规定的责令限期改正，处20万元罚款的损失。
因此，按照旧《条例》第二十八条的规定，对C公司作出停止生产，处5万元罚款，不利于保护当事人权利和利益。
笔者认为，根据“新法优于旧法”原则，并结合“法不溯及既往”原则和“从旧兼从轻”原则进行综合分析，按照新《条例》第二十三条第一款的规定，责令C公司限期改正，处20万元罚款，则更有利于保护当事人的权利和利益。
刘永涛：四川省通江县环境保护局
金鸿飞：四川省通江县人民法院
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