以系统思维构建生活垃圾分类体系
推进垃圾分类处理，是落实绿色发展理念的必然选择，也是打赢污染防治攻坚战的重要环节。党和政府高度重视垃圾分类工作，党的十九届四中全会提出“普遍实行垃圾分类和资源化利用制度”，对垃圾分类管理提出了新的、更高的要求。
垃圾分类是一项系统工程，即从源头到末端、从生产到消费的全过程。生活垃圾处理包括了前端的分类、中端的收集、运输和末端的处置，末端的处置方式决定了前端的分类方式，而前端的分类结果又直接影响着末端的处置效果，其环环相扣、步步相连，因此需要建立系统的运行机制。
我国生活垃圾分类管理系统性不足
进入21世纪，我国逐步开始了生活垃圾分类的探索与尝试。在近20年的时间里，虽然许多重点城市先后出台了垃圾分类治理政策，且辅以各种经济激励措施，也获得了一些进展，但是全国生活垃圾分类总体上仍未取得实质性突破。究其原因，是在生活垃圾分类管理中没有树立系统思维，系统机制的缺失成为垃圾分类的瓶颈，具体表现在：
一是法律体系不完善。目前，我国尚未形成完善的垃圾分类法律体系。在实际操作中，生活垃圾源头分类环节主要以地方性法规条例为主，废弃物回收再利用环节则以《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国循环经济促进法》等为指导，尚未出台具有针对性的法律文件。现有国家层面的法律和地方性法规条例尚未充分将垃圾分类管理从源头到末端视为一个完整体系，导致立法目标较为分散，影响实施效果。
二是管理体制不协调。垃圾分类管理涉及发改、住建、生态环境、城管等多个政府职能部门，城管部门负责垃圾清运处理，住建部门负责基础设施建设，生态环境部门负责排放监管，发改部门负责审批。各部门都根据自身工作重点提出规划，缺乏协调机制。同时，这些部门各自的职责内涵界定尚不够明确，同级政府部门之间存在着管理范围重叠或管理领域真空等问题，在履行职能的过程中，容易导致相互推诿或相互争夺。
三是资金投入不匹配。我国垃圾分类投入主要以政府为主，政府通过财政投入、财政补贴等各种方式为垃圾分类提供资金支持。现实中政府的资金投入主要用于硬件设施的配备，如发放垃圾袋、配置垃圾桶、建设垃圾中转站、配备垃圾运输车、建设垃圾填埋和焚烧厂。但是在培养公众垃圾分类意识，强化以学校为核心的垃圾分类教育等方面投入有限。公众垃圾分类意识薄弱，各种硬件设施并未发挥应有的效力，造成财政资金的浪费。
四是管理政策缺乏系统设计。尽管我国已经出台了不少垃圾分类的地方性法规文件，但是这些政策缺乏系统设计。很多城市的垃圾分类工作仅注重源头分类，源头减量化政策较弱，中端收运环节措施存在缺失，末端垃圾处置方式单一，无害化处理缺乏监管，往往形成先分后混，边处理边污染的局面。
以系统思维构建生活垃圾分类体系
构建垃圾分类体系是一项系统工程，笔者认为需要从以下几方面发力：
一是强化垃圾分类顶层设计。以“减量化、资源化、无害化”为基本原则，引入生活垃圾分类的目标体系，全面推进相关政策体系的顶层设计。加快建立符合我国国情的垃圾分类法律法规体系，推进生活垃圾分类管理的制度建设；加强考核评价，建立垃圾管理评价和责任追究制度；建立健全垃圾分类的社会参与机制，加强素质教育，将垃圾分类纳入国民教育体系。到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广、可考核的生活垃圾分类模式。
二是建立部门协调机制。首先，应合理界定中央与地方政府在垃圾分类管理上的职责范围，全国性的垃圾分类治理规划、标准和涉及范围较广的基础设施建设等由中央政府负责，地方政府负责本区域的垃圾治理问题。其次，梳理政府部门之间的职责关系，如发改部门承担决策职责，生态环境部门负责制定标准并进行监督，城市管理部门负责标准的执行，住建部门负责硬件设施的配置。此外，还需要构建跨部门的协调机制。在厘清部门职责边界的基础上，建立制度化、程序化的跨部门协调机制，加强部门间的协调与互动，以形成合力。对此，可以借鉴广州市的组织管理经验，建立生活垃圾分类工作联席会议制度。
三是加强各环节协调运作。垃圾分类需经过源头减量、分类投放、分类收集、分类运输、分类处置多个环节，各环节相互影响，相互作用。在政策制定层面，要完善各项政策的配套措施，细化政策内容，使其具有可操作性。注重政策间的协调配合，形成叠加效应。在硬件设施配置上，要加快垃圾分类设施和分类后处理设施建设，注意不同处理阶段设施的配套与衔接。同时，要实行垃圾分类管理全过程监控。整合相关系统功能，明确每个环节的工作内容、部门职责，实现对各环节的把控，推进各部门的业务协同，运用垃圾协同处置模式，促进垃圾治理体系和治理能力的提升。
四是建立政府主导多方参与的机制。充分发挥政府引导和市场主体的双重作用，积极探索建立社会资本参与机制，鼓励社会资本进入生活垃圾分类处理领域。推进垃圾回收、再生资源交易等平台建设。强化学校教育机制，加大宣传力度，培养公众垃圾分类意识。构建完善的垃圾分类公众参与制度，拓展公众参与的途径。使政府、社会和公众形成合力，共同实现生活垃圾减量化、资源化、无害化的发展目标。
作者单位：中国财政科学研究院
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