同济大学发展研究院：园区如何做好疫情应对与稳定发展
受新型冠状病毒疫情影响，全国企业复工难问题突出，不少地区产业发展陷入缓慢运转甚至停滞状态。产业园区作为我国产业发展的重要载体，在当前形势下，如何做好疫情防控与实现稳定发展，至关重要。
同济大学发展研究院成立应急研究课题组，对全国40多家园区疫情应对措施进行梳理，并第一时间与苏州工业园区、广州开发区、天津开发区等5家研究基地单位取得联系，建立了园区疫情防控信息共享平台，同时组织力量对包括武汉东湖高新区、武汉经开区、长沙高新区、临沂经开区、南京经开区等7家全国头部园区的10位负责人进行了电话访谈，在此基础上，形成了调研报告。
本报告旨在通过梳理重点园区疫情防控的典型工作，为全国2500多家园区提供具体的经验借鉴，在做好疫情防护的同时，探索推动园区产业稳定发展的可行举措，继续发挥好园区对全国经济的支撑作用。
一、园区应急防疫措施：管委会、行政单位、街道社区多层次布控
应急防疫需要多方力量共同参与。对园区而言，涉及管委会、行政单位、街道社区等多层面布控。此外，部分园区在近年来通过改革保留经济职能，逐渐剥离了社会事务职能，因此该类园区在疫情应对上需要建立跨层级的多方协调机制。
1、以管委会为核心，建立“1+N”式的疫情应对体系
根据调研结果，国内大部分园区在第一时间成立防控指挥部，并下设覆盖各领域、各部门的工作小组。苏州工业园区按照“1+10”布局，即园区疫情防控指挥部办公室及医疗救治、交通管控、社会防控、新闻宣传、保障保供、市场监管、企业指导、教育防控、建筑工地防控、高校防控等10个工作组，自上而下织起了一张严密的疫情防控网络。烟台经开区紧急成立“1+8”工作小组体系，以开发区疫情处置工作领导小组办公室为核心，相继成立了包括综合协调组、疫情防治组、专家组、宣传舆情组、交通联防组、市场交易管理组、社会随访组、应急保障组在内的“8”个应急小组，明确了工作内容和责任分工，力求最大限度降低输入性病例发生的风险和危害。
2、“园区事，线上办”：“不见面”审批平台火爆
在过去几年，不少园区为了提高行政审批效率，在争取上级政府权限支持的基础上，相继提出了“园区事，园区办”、“不出园审批”的改革目标。如今，在应对园区疫情上，行政审批由“线下”转为“线上”，网络平台优势被再次放大。
多家园区利用在线服务平台紧急推出“不见面”审批事项，助力疫情防控。2月3日，成都高新区、北京经开区、青岛高新区等园区紧急推出多项“不见面”审批事项。成都高新区在其行政审批系统24项行政审批事项100%“网上办”的基础上，推出扩大承诺制审批范围，变“证前”审查为“证后”核查，变“见面”评审为“不见面”评审，取消缴费自行核查，应急抢险项目实行“先实施后补费”五大改革便民举措。北京经开区推行“不见面”审批，在现有承诺的办理时限上再压缩40%，对重大项目、重点工程开设审批绿色通道，实现专人指导、综合服务、并联审批、同步出证。临沂经开区倡议企业选择线上申报办理业务，如确有紧急、特殊业务必须线下办理的，必须提前一天实名预约后再到现场办理，并且即办即走。青岛高新区对入驻的行政审批、不动产登记、税务、车驾管和公共服务类共199项业务提供线上办理服务，同时为园区重点建设项目提供了全程免费帮办代办服务，服务范围包括建设项目投资立项至竣工投产的全部审批环节，为企业发展开通绿色通道，解决燃眉之急。
苏州工业园区的相关负责人更是坦言，以前一些来园区办事的人并不习惯使用线上平台，部分功能的用户活跃度也偏低，但是由于疫情关系，线上审批平台异常火爆，这让我们看到园区积极建设全流程线上审批平台的优势。随着疫情的逐渐褪去，相信“云审批”模式将会在全国开发区中更为深入和普及。
3、基层布控：“点”式“大包干”与“网”式“全覆盖”
管委会负责人下沉到“点”，实行“大包干”。在访谈中，武汉东湖开发区的相关负责人谈到，由于开发区兼具社会事务管理职能，因此，在疫情之初，开发区紧急增设“8个园区办”和“8个街道办”，管委会相关负责人直接下沉到基层，构建点对点的“大包干”式防疫体系。
结合互联网等新兴技术，构建“四网联动”全覆盖体系。福州高新区为全面摸清相关人员信息，采取四网联动措施。利用“天网”，即大数据手段，及时对接通信运营商进行摸排；利用“地网”，联合公安部门梳理提供外地居民暂住证800份；利用“路网”，通过在各主次道路设卡，在住宅小区、办公楼宇等出入口设置服务台等方式，安排红外线体温监测，强化过往人员、车辆登记；利用“人网”，发动乡镇、29个村（居）、28个小区物业等基层单位，分片包干，网格化、地毯式推进“敲门行动”，逐户走访、逐人监测体温。
此外，在调研中，跨层级协调现象也引发关注。近年来，不少园区通过改革保留了“经济发展职能”，并逐渐剥离“社会事务职能”。因此，国内不少园区在疫情防护上，需要与上级政府、园区街道建立多主体跨层级的协调机制，从而保障园区疫情防控工作有序开展，相较于“全职能”口径的园区，该类园区需要提前做好相关的沟通与协调，并就一些突发状况，提前明确责任主体和应对流程，从而保障疫情防控工作有序开展。
二、企业复工：分领域、分阶段有序进行
1、疫情防控与群众生活保障类企业优先复工，其余企业从严审批
面对即将到来的企业复工潮，园区针对不同类型企业严格落实复工中疫情防控的主体责任，对疫情防控与群众生活保障的相关企业优先安排复工，其余企业延迟复工。以西安高新区为例，将园区内企业单位分为三类：一是涉及疫情防控必需、保障城市运行必需、群众生活必需及其他涉及重要国计民生的应急保障类企事业单位，疫情防控工作实行报备制，具备疫情防控条件的可以复工；二是连续生产/开工类企事业单位，同样实行报备制，具备疫情防控条件的可以继续生产；三是占据多数的放假后复工（复产）企事业单位，按照《西安市人民政府关于延迟企业复工上班的通知》要求，经高新区疫情防控指挥部审批后符合条件的可以复工。此外，天津经开区的相关负责人也表示，目前园区同样按照三类情形进行企业复工的有序部署，其中对涉及国计民生的如食品类、医疗器械、能源保障类的企业，具备疫情防控条件的都是复工的状态；其他生产一般性产品的企业都是暂时没有复工，需要非常严格的复工报备程序。
关系国计民生的企业要按照要求立即复工复产，特殊企业经审批后尽快投入生产。对于关系到国计民生、疫情防控、城市保障类企业，园区组织力量，严格快速审批。大连金普新区严格审核复工企业防疫情况中，对符合文件的运输类、食品类、生物医药类4家企业的复工申请提前审批，督导企业做好人员排查健康监测及信息反馈；上海漕河泾开发区所属街道抽调工作人员成立园区企业工作组，根据园区企业分布数量，采用网格化管理，问题到格、责任到人；南昌高新区强调落实属地责任，对于关系国计民生、全省发展大局的重点企业要尽快复工复产，为打赢疫情防控阻击战提供物资和财力保障。
设置前提条件，从严审批复工复产条件。对于防控组织不到位、防控物资准备不充分的企业，绝不开“口子”、亮“绿灯”。 临沂经开区明确规定，要求企业制定复工复产工作方案，严格企业复工工作程序，做好现场核实，并对员工返厂情况进行逐一摸排，对不按疫情防控规定要求的复工企业予以从严从重处置。南京经开区采取条件审查与实际检查相结合，对申请复工的企业逐一审核，紧急叫停5家未经请示擅自提前复工的企业，退回了30多家企业的复工申请。
2、避免“一刀切”，分阶段引导企业复工
各地园区统筹企业分批有序复工，相对共性的措施有：外地员工进行一定时间的居家隔离、企业不得早于相关文件规定时间复工、园区领导小组指导监督企业复工等。苏州工业园严格落实疫情工作要求，引导多数企业按照规定日期后复工，对因特殊原因确需提前复工的企业，要求其提供相关证明材料、应对疫情预案措施以及确保不出现疫情的承诺等，报园区企业指导组，经现场核查批准后予以复工；长春高新区组织千名驻企干部指导企业进行开复工前的各项疫情防控准备工作，每个企业复工当天，都有一名驻企干部到现场，不仅监督企业按照管理制度执行防疫工作，同时也为企业解决防疫物资以及生产过程中的一些需求或遇到的困难。
部分园区采取科学防控办法，避免企业复工“一刀切”，在一定程度缓解即将到来的复工压力。北京经开区鼓励复工企业实行弹性工作时间、错峰上下班，有条件的可以实行网络办公；天津经开区依托微信通讯平台建立企业信息调查系统，面向区内企业广泛采集数据，整合多渠道信息，实时、动态掌握企业防疫期间申请复工情况，汇总整理当前已复工、申请复工和计划复工企业情况，形成信息动态流转台账。
3、园区企业一盘棋，最大限度推动产业链完整复工
在调研中，园区企业开复工普遍存在以下三个难题：（1）企业外地员工复工难，无论是返城方式还是居家隔离时长都会导致开复工难以如期进行；（2）工业企业上下游产业链完整开工难，如果上游原料供应商或下游需求商无法复工，即便工厂如期运营也将面临“进退两难”的境地；（3）复工后园区防疫物资紧张，即便全面恢复生产后，工作人员如果没有防御措施也是无法进行作业。访谈了解到，北京经开区目前园区内开复工比例仅在20%左右，临沂经开区、天津经开区等也表示园区内开复工比例较低，基本都是与疫情防控和国计民生息息相关的企业，即便是后期也不会是全面的开复工。可见这三类难题不仅仅是单个园区或者某个区域，而是全国都面临的难题，面对共性的难题，如何最大限度地保障产业链完整复工显得至关重要。难题之下，北京经开区和长沙高新区等为代表的园区的做法值得借鉴。
北京经开区除了开通各类的审批绿色通道让企业能够尽快正常生产，还为重点企业提供“一对一”服务，通过政府的渠道协助企业打通了原材料供应、生产物资运输、下游销售环节，还通过资金奖励、补助等方式，帮助企业开拓市场，鼓励企业开、复工，加大研发投入，支持企业出口。
长沙高新区也开通了复工直通车，为每一个重点企业搭建了保驾护航的专业服务团队，第一时间收集、解决企业复工遇到的困难问题，例如园区内一家环卫设备制造企业因为涉及到20多家上下游企业，复工难度较大，长沙高新区积极与该企业配套企业所在当地政府、主管部门进行协调，目前该企业已完成复工。
值得特别关注的是，北京经开区在短短7天内完成口罩生产企业联合康力医疗器械公司的厂房确定、流程审批、试生产全部过程，这条口罩生产线现已投入试生产阶段，按计划，每天可生产2万只N95口罩、20万只三层医用外科口罩，未来产能在满负荷运转后可达到月产千万只，确保防疫物资基本满园区需求。
三、企业扶持：“奖补租税贷”多管齐下，全面纾解企业困难
为缓解疫情带来的经济压力，北京、天津、苏州、深圳、广州等多地政府相继出台扶持措施，以支持中小企业共渡难关，确保区域经济持续健康发展。部分园区也在此基础上提出了园区内企业扶植政策，例如广州开发区的“暖企八条”，北京经开区的“控疫情稳增长十条”等。针对园区的扶持政策主要集中在奖、补、租、税、贷五个方面。
1、区内采购与疫情生产研发类企业给予重奖
疫情期间，为减少疫情防控对企业生产带来的压力，部分园区出台了相关奖励政策以提高企业的生产动力。
苏州工业园区鼓励园区非财政全额拨款单位采购区内非关联企业产品，按产品首次实现区内销售当年，区内销售总额30%给予采购方上限200万元的一次性奖励；鼓励园区行政机关和事业单位试用区内企业创新产品，对企业免费将产品赠予相关单位使用的，按产品市场评估价值50%给予产品研制企业一次性试用奖励，每个单位年度奖励金额最高200万元，以上创新性举措不仅提高了关联企业的研发热情和信心，更保证了非关联企业在疫情期的稳定发展。
广州经开区“暖企八条”同样涉及到一系列投产奖励、攻关奖励、创新奖励等，具体包括：对2020年2月10日前复工生产防护口罩、防护服、护目镜等急需的医疗器械类企业，给予20万元一次性奖励；对研发出新型冠状病毒感染的肺炎有效疫苗或特效治疗药物，为抗击疫情作出突出贡献的企业，给予1000万元一次性奖励；对2019年产值100亿元、50亿元、10亿元以上的骨干工业企业，2020年第一季度产值增速10%以上的，分别给予500万元、200万元、50万元一次性奖励；对2020年第一季度新入统的生产性投产企业，给予100万元一次性奖励；鼓励孵化器减免企业租金，对疫情期间累计减免企业租金超过100万元的，给予50万元一次性奖励，并以区政府、管委会名义给予表彰等。
北京经开区对研发、生产对抗本次新型冠状病毒药品、诊断设备等产品的企业，给予研发投入实际发生额10%的资金补助。
2、围绕稳就业，补贴落实到人
为提高园区企业的疫情防控能力并防止疫情再爆发，园区出台了一系列的安全防控补贴政策以帮助企业维持复工后生产活动的安全进行，多个园区均为企业提供物资补贴与设备补贴，并为复工人员提供补助。
烟台开发区实施企业“特别护航行动”，规定企业根据总体防疫要求对职工实行集中隔离产生的相关费用，给予每人每天50元补助，疫情期间区内企业吸纳就业，属首次在开发区签订一年以上劳动合同、缴纳1个月以上社会保险的，给予200元/人补贴，对企业因复工复产需要，包车接回相对集中的外地职工产生的费用，经审核给予60%补贴；北京经开区针对企业复工面临的员工住宿困难问题，提前开展人才公租房配租工作，提供1000间蓝领公寓作为周转用房，给予因复工需要租住酒店的企业50%的住宿补贴；大连经开区划拨333万元党费用以支持防疫工作，用于支持保障全区各单位疫情防控工作；合肥高新区对已缴纳境外展位费用、因疫情不能正常参展造成损失的企业，按缴纳报名注册费用和展位费用的50%，给予每家最高不超过10万元的一次性补贴。
3、区属国有经营性用房租金率先减免
为减轻企业经营压力，北京、天津、苏州、深圳、广州等多地政府均出台了减免中小企业租金的政策，并鼓励其他经营用房的出租方对企业适度减免疫情期间的租金，由各地园区进行落实执行。
苏州工业园区、广州经开区等园区规定对租用区属国企经营用房的企业，免收1个月房租、减半2个月房租，对租用其他经营用房的，鼓励业主（房东）为租户减免租金，具体由双方协商解决。其中，苏州园区国有企业新建元控股集团经过首轮调研摸排，预计租金减免覆盖2000多家中小企业，金额超亿元。据初步测算，园区国企减免中小企业房租预计在4亿元左右。
天津经开区也充分执行了天津市出台的“暖企16条”，在房租减免方面的表现为：对已承租开发区管委会所属国有厂房、办公楼宇的企业，免收1个月租金；对已承租开发区管委会所属国有经营用房的旅游、住宿、餐饮、零售等受影响较大的行业企业，第1个月房租免收、第2、3个月房租减半；鼓励其他经营用房的出租方对企业适度减免疫情期间的租金，具体由双方协商解决。
4、税收减免向中小企业倾斜
税收减免政策主要从政府帮扶中小企业的税收减免和园区内政策性税收减免两方面进行。苏州工业园区落实苏“惠”十条，减免中小企业税费，即因疫情原因，导致企业发生重大损失，正常生产经营活动受到重大影响，缴纳房产税、城镇土地使用税确有困难的，可申请房产税、城镇土地使用税困难减免，并可适当延期交纳税款，即对因受疫情影响办理申报困难的中小企业，由企业申请，依法办理延期申报。对确有特殊困难而不能按期缴纳税款的企业，由企业申请，依法办理延期缴纳税款，最长不超过三个月。
5、多种形式保障企业信贷
在疫情影响下，企业经营风险上升，贷款申请比以往变得更加困难。为帮助中小企业渡过难关，各园区执行一系列提升银行的贷款热情的政策。
多地园区充分响应执行相关金融政策。中关村国家自主创新示范区落实北京市政府相关规定，进一步降低资金困难的中小微企业贷款利率，力争2020年科创类企业贷款同比增长不低于15%，有贷款余额的户数同比增长不低于15%。此外，中关村对符合条件的创新型中小微企业给予贷款贴息以及债券、融资租赁费用补贴，进一步推动企业创新。广州经开区鼓励银行机构压降成本费率，加大对企业特别是新一代信息技术、人工智能、生物医药、新能源、新材料企业的支持力度，适当下浮贷款利率，力争2020年企业融资成本不高于2019年同期融资成本。
多地园区也积极与银行等金融机构对接，督促银行建立对相关企业的信贷、汇兑等金融服务“绿色通道”，配置专人、特事特办，安排特定信贷额度，简化信贷审批流程，有效解决相关企业流动性需求。例如苏州工业园园区金融管理服务局密切监测经济运行状况，企业发展服务中心联合银行排查中小企业信贷情况，建立信贷企业库，推动金融机构在当前形势下，努力保证信贷额度，并通过优化风险补偿资金池，保障不抽贷、断贷、压贷，维护区域金融生态。北京经开区积极推进拟上市公司IPO、新三板创新层企业申请精选层辅导验收工作，采取非现场等灵活高效方式进行辅导验收，疫情期间加快资本市场线上服务平台建设，组织辅导机构加大企业挂牌上市线上培训力度。
此外，由于疫情影响，诸多中小企业出现生产推迟导致资金周转困难，进而导致企业在银行留下不良记录，对企业日后的长期经营带来负面影响。对此，政府出台相关规定，针对因疫情造成中小微企业信用评级负面影响的，暂不予以信用降级。对于园区内涉及疫情防控物资生产的企业，北京、上海、苏州、山东等地园区均予以金融支持，建立绿色审批通道，包括在疫情防控期间中小企业股票质押协议在到期，企业由于还款困难申请展期的，可与证券公司等金融机构协商。
四、园区担当：全面发挥园区优势，产业战“疫”内外攻坚
产业园区作为区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集地，在疫情期间，应该积极利用集聚性产业特色，发挥应对疫情的生产与研发优势，利用外向型经济平台，发挥国际了解中国疫情应对的“窗口”优势。
1、发挥园区产业集聚的特色，转“危”为“机”
园区是产业集聚的重要组织形式，关键时刻更需要园区充分发挥产业创新高地作用。调研结果表明，本次疫情中，以生物医药、电子信息等为主导产业的园区开始主动尝试诸多创新性举措，为全国打赢疫情防控攻坚战注入产业力量，同时也让园区优秀企业和主导产业“走出去”，进一步激发园区产业的创新活力和内生动力。
例如，西安高新区设立疫情防控资金，征集攻关项目。西安高新区充分发挥区内优势，预安排1亿元的疫情防控资金并建立科技攻关组，紧急征集新型冠状病毒感染的肺炎科技攻关项目，围绕免疫、消毒、器械（检验检测）、救治（防治）等四个领域，采取特殊政策发动企业满负荷生产，帮助有生产能力的企业转型生产，支持相关科技研发。企业加快攻关研发，为全区、全市疫情防控提供有力支撑。截至目前，已有陕西脉元生物科技、陕西巨子生物技术有限公司、西安艾凯尔医疗科技有限公司等企业的80个项目申报。
成都高新区充分发挥电子信息、生物医药、新经济三大主导产业优势，聚焦“查、测、防、治、教、购、娱、宣”八大关键环节，梳理形成《成都高新区新经济科技赋能新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应用场景城市机会清单(第一批)》，向社会各界提供疫情防控新经济科技产品及能力供给清单，让新经济企业的高新科技产品助力疫情抗击。目前发布的首批城市机会清单中，重点聚焦“查、测、防、治”四大关键环节，包含核酸检测试剂盒、多体征智能监测服、红外热像仪、居家隔离服务包、远程问诊等由26家企业提供的49种产品和服务。对此，成都高新区新经济发展局相关负责人表示：“首批发布的城市机会清单具有三个特点。一是成都高新区本土企业，二是与抗击疫情紧密相关，涵盖病毒消杀、医疗防护、智能诊断等方面，三是企业的新技术新产品和服务能立即投入使用，助力疫情防控。”
苏州工业园区同样利用生物医药、纳米技术应用、人工智能三大新兴产业的突出优势，结合疫情防控需要，通过广泛征集园区科技企业经原始创新、集成创新和消化吸收再创新等方式开发或生产的新产品、新技术和新服务并编制创新产品目录。这些产品代表了先进技术发展方向，具有产权明晰、质量可靠的特点，且对抗击新型冠状病毒疫情具有直接作用。
园区支持与企业突破双管齐下，寻找疫情下的产品市场。例如苏州工业园区人工智能领军企业——思必驰研发的疫情防控机器人，可为政府部门、医疗机构等提供人工智能呼叫排查、追踪免费服务；合肥高新区先进制造企业——东超科技研发的“无接触自助机”首次在国际提出并投入使用，可在空中完成预约挂号等操作而不需要和物体表面接触，有效隔绝了因人体与物体表面接触时产生的细菌和病毒感染；成都高新区互联网医疗企业——企鹅杏仁集团为居家隔离监测管理工作打造的“家庭医生居家智能监测平台”，医疗服务团队全天候远程监测，对居民逐一跟踪采集，可同时兼容管理数百万人健康情况，即时预警干预。
另一方面，危机之下，新的招商引资模式同样可以成为园区的突破口，北京经开区仅用7天时间帮助联合康力医疗器械公司确定生产车间，为其开通“绿色审批通道”并投入口罩试生产。
2、发挥园区外向型经济“窗口”优势，加强疫情下的国际沟通
在我国，如苏州工业园，天津开发区等都是发展外向型经济的典型园区。如何有效利用好园区的“窗口”优势，做好疫情下的国际沟通，尤为重要。园区应第一时间向跨国企业、国际专家、国际投资者等说明国内疫情防控情况与具体工作部署。此次疫情下，园区部分外资企业或中外合资企业产线的外国专家，在收到WHO通报或者本国使馆的通报后，在此特殊时期都已返回母国，造成相关企业停工，投资信心受挫。苏州工业园区为了坚定投资者信心，给区内的跨国企业发送了包括英、日、韩文翻译版本的信件。在此次疫情的特殊时期，园区应积极解释经济复苏周期，为外商投资树立信心，稳定园区外资发展，助推园区外向型经济不断发展壮大。
五、园区治理：经济发展与治理水平要“两手抓
此次疫情危机中，国内园区在应对速度、力度、创新性等方面呈现出较大差距，总的来说，东部园区的疫情防控效率和成效更为突出。大部分经济水平领先、治理能力较强或者受疫情影响程度较小的园区可以同时兼顾疫情防控及经济发展，基于当地省市级政府政策出台更针对园区企业和居民实际情况的措施，为尚处于发展阶段或者受疫情影响较大的园区提供先试先行的宝贵经验。例如苏州工业园区在疫情初期便建立了企业情况摸排通道，对区内114家重点企业的营业收入、销售额等数据进行了及时掌握，推测其对园区GDP等经济指标数据可能造成的影响，并提前做好应对措施。临沂经开区在1月27日即对开发区内240家重点企业疫情防控情况逐一排摸，并要求一手抓疫情防控，一手抓复工开工，尽快恢复生产秩序，确保形成协同作战、配套联动的局面。北京经开区针对企业发展出台的“控疫情稳增长十条”，此外，北京经开区仅用7天时间帮助联合康力医疗器械公司确定生产车间，为其开通“绿色审批通道”并投入口罩试生产。广州开发区用不到24小时的时间，在全国国家级开发区中率先制定了“暖企八条”，这种速度和力度得益于广州开发区充分授权型体制和较高的园区治理水平。因此，在今后一段时间内，尤其是中西部园区，提升园区的治理能力与水平应当纳入到园区发展的框架中。
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