法治化是长三角生态保护补偿府际协作的保障
为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和党中央、国务院战略部署，2019年5月，中共中央政治局召开会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，12月正式印发，强化生态环境共保联治是其中重要内容。
公共事务跨区域治理渐趋常态化，在地方政府间开展行政协同非常必要。笔者认为，府际协作可以促进长三角生态一体化保护，而法治化是长三角生态一体化保护府际协作的保障。
长三角生态保护补偿府际协作中存在的问题
从区域层面来看，长三角不同地区的绿色生产效率有着较大差别，并且同一区域在不同生态保护方面也存在着差异。从当前生态保护补偿资金收支结构来看，不仅尚未覆盖流域上游区域生态保护的直接支出，而且缺乏对流域上游发展机会成本以及生态系统服务价值等要素的补偿。从生态保护补偿资金支出方向来看，虽然包括了“生态保护、生态补偿、产业结构调整”等内容，但地方在实施过程中主要还是侧重对水环境治理的投入。
就我国现有促进生态一体化保护方式而言，长三角尚未形成体系化的府际协作关系，生态保护补偿分散在不同类型的生态环境保护法律规范中。例如，涉及“水”的补偿，具体内容包括水环境补偿、水资源补偿、水生态补偿等，导致流域生态补偿分散于水环境、水资源以及水生态等不同领域，不仅模糊了水生态补偿与水环境治理、水资源保护的边界，而且制约了水生态补偿功能的有效发挥。长三角生态保护补偿机制的运行主要依靠自上而下的规范性文件驱动，不仅容易产生上下级政府委托代理关系的异化，而且地方存在“各自为政”的利益藩篱，易导致生态保护政策制定与执行碎片化。
此外，不论是纵向的府际关系，还是横向的府际协作关系，均呈现政策性和合约性的特点，导致府际协作关系的非正式化。一是地方通过府际协议实施的生态补偿呈现“项目化”的特点。目前长三角生态保护补偿主要是以具有一定时效性的生态补偿协议为载体，期限一般为3年左右，一旦生态补偿协议到期，也意味着流域生态补偿的结束。换言之，虽然协议化的生态补偿具有一定的灵活性，但却处于不稳定的状态，与流域生态保护治理的长期性不相适应。
二是长三角生态保护补偿处于政策性规范文件规制的状态，政策性规范文件引导着流域生态补偿的具体实施，欠缺法律制度的约束力，而且缺乏持续性。
以法治化保障长三角生态保护补偿府际协作的建议
第一，长三角生态保护补偿府际协作的一般性立法。一般性立法存在两种选择，第一种选择是进行综合性生态保护补偿的一般性立法，并将水生态补偿作为综合生态补偿的一部分。无论是从立法的成本效率还是从生态系统整体性上考虑，不失为一种可行的做法。但是，综合生态补偿立法所追求的规范性、一体化却不能回避水、空气等不同领域生态保护补偿之间存在的差异性。综合立法的最大挑战就是需要不断找寻不同领域生态补偿之间的共性和个性，从而完成生态补偿一般规则的建构。
第二种选择是水生态补偿的一般性立法，较综合生态补偿立法模式而言，水生态补偿的一般性立法不仅避免水、空气等不同自然要素之间的差异，立法技术难度更低，而且水流域生态补偿已经形成了成熟的制度和广泛的实践。因此，水生态补偿的一般性立法具有阶段性的可行性，据此可以在水生态补偿一般性立法中明确补偿的基本原则、补偿主体、补偿客体等核心内容。
第二，长三角生态保护补偿府际协作的跨区域协商性立法。区域合作的基础和启动在于跨区域合作的议题需符合地方事权范围，并且针对这一地方性公共事务，通过开展跨区域合作的形式进行治理。长三角生态保护补偿不仅属于跨区域的地方公共事务，而且需要地方政府予以具体实施。与地方性立法相比，跨区域合作立法的逻辑前提是以现有的立法体制为基础，即需要遵守《宪法》《立法法》关于地方立法权限的基本规定。当前不同区域开展了多种形式的协作立法，如京津冀三省对于需三地共同立法的事项，由京津冀人大立法工作联席会议通过后，分别提交各自的人大常委会主任会议研究，经主任会议批准后施行。因而，区域协同立法的关键点在于技术性协同，即建立各方常态的、全方位的协同立法机制，避免“各自为政”。
第三，长三角生态保护补偿府际协作的地方具体性立法。虽然府际协议为长三角生态保护补偿提供了一种制度选择，但其并不属于我国正式的法律规范体系，缺乏法律约束力。基于区域合作的急迫性，亟须建立区域合作的硬法规范体系，区域合作法应当保持外在结构的逻辑自洽。鉴于此，在法政策学的双重视角之下，着眼于法的工具性、合目的性以审视法律如何实现政策目标；立足于政策的正当性、合法性和可行性以检视府际合作协议是否适合转化为地方性法规，即地方在中央一般性立法和跨区域协商性立法的框架下，进行地方具体性的转换性立法。长三角三省一市可以针对流域保护地区和受益地区进行单独立法，如制定专门的《生态保护补偿条例》，对生态补偿的标准、生态补偿资金的支用方向进行明确规定。
作者单位：汪永福，安徽省合肥工业大学文法学院；谷亚晴，中共安徽省委党校（安徽行政学院）
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