北京垃圾分类制度的思考和建议
垃圾分类成为新时尚，需要经历制度确立、实践落地的过程。笔者针对北京市垃圾分类制度推进情况进行了总结和思考。
北京垃圾分类制度建设总体现状
为落实2017年《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》精神，加快推进北京市生活垃圾分类工作，形成全市生态文明新时尚，北京市印发了《关于加快推进生活垃圾分类工作的意见》和《北京市生活垃圾分类治理行动计划（2017-2020）》。为了充分和有效实施垃圾分类政策和行动计划，奠定北京市垃圾分类的法制基础，北京市人大常委会于2019年11月修订《北京市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）。修订后的《条例》于2020年5月1日实施。
为了配合《条例》的实施，首都城市环境建设管理委员会印发了《北京市生活垃圾分类工作行动方案》，首都城市环境建设管理委员会办公室印发了《北京市党政机关社会单位垃圾分类实施办法》《北京市居住小区垃圾分类实施办法》《北京市垃圾分类收集运输处理实施办法》《北京市生活垃圾减量实施办法》。北京市政府有关部门印发了《居民家庭生活垃圾分类指引》《居住小区生活垃圾投放收集指引》《密闭式清洁站新建改造提升技术指引》《垃圾分类收运车辆涂装设计方案》等指导性文件。各区也结合实际印发了本区域的垃圾分类实施方案。
2020年4月底，全国人大常委会修订了《固体废物污染环境防治法》，提出在全国实施垃圾分类制度。修订后的法律将于2020年9月1日起在全国实施。
总的来看，北京市全面、深入推进垃圾分类，具备国家法律，市级地方法规和市、区级文件依据，为首都垃圾分类的规范化、制度化、程序化和有法可依、有法必依、执法必严、违法必究奠定了坚实的制度基础。
总体实施效果
2020年4月24日，为了动员全市各方面力量，齐心协力抓好垃圾分类，提高城市精细化管理水平，营造健康整洁的生活环境，北京市组织召开全市生活垃圾分类工作推进会，市委、市人大、市政府、市政协主要领导出席会议。
《条例》自实施至今已有2个月左右时间。为了统筹推进垃圾分类工作，北京市成立了市、区两级生活垃圾分类推进工作指挥部。市级指挥部下设综合协调组、政策指导组、物业管理组、社区工作组、执法保障组、监督检查组、宣传动员组7个工作组，成员单位包括27个责任明确的市级部门。
目前，在各方面的参与下，全市的投放站点、分类驿站和密闭式清洁站不同程度地完成了升级改造，统一了分类标识。北京市垃圾分类因地制宜，利用现有垃圾桶，不搞一律化，也不采购豪华设施，得到各方面肯定。
总的来看，城乡分类垃圾桶的配备基本到位，结合各地特色进行推行，其他垃圾、厨余垃圾的分类运输在回龙观等地区已经开始实施，居民分类投放意识有所提高，分类投放效果有所显现。对于居民反映强烈的区域，有关部门开展了督查和约谈工作。
以5月为例，厨余垃圾日分出量翻倍提升，环比4月增长98%；桶站配置率大幅提升，在一半以上行政区已经达到了90%；桶站值守覆盖率明显提升，固定值守和巡回值守人员覆盖率达到40%左右；其他垃圾清运量同比下降，同比减少14%。在一些示范区域，无论是垃圾桶的套装配备还是社区指导员的示范和督查工作都比较到位，得到了社区居民的赞扬。
实际问题与改进建议
垃圾分类是新生事物，涉及文明意识的培育和文明习惯的坚持，实施效果的提升是一个长期的过程，不能指望几天之内就有翻天覆地的变化。在新冠肺炎疫情的影响下，北京市的垃圾分类制度实施工作从充分实施和均衡实施两个角度看，出现了一些需要改进的地方。
一是垃圾分类工作准备总体不足，建议补足宣传教育的短板。《条例》修订草案最初拟于2020年3月1日起实施。一些常委会成员指出，垃圾分类的宣传教育和设施配备需要一定时间，而且1月底、2月初是春节期间，组织力量大力开展宣传有难度，建议延后实施；后来表决稿决定推迟到2020年5月1日实施。法律法规到了实施日期，除非明确规定试点时间和试点区域外，都应当立即和全面实施。按照此规则，北京市自2020年5月1日0时起，所有的分类垃圾桶都应配备到位，所有集中收集的垃圾都应统一分类运输。
如上海市第十五届人民代表大会第二次会议2019年1月31日通过的《上海市生活垃圾管理条例》就为实际实施留足了5个月的准备时间。为充分提升垃圾分类法规制度的实施效果，上海市在法规生效前1个月就在该市全面推开垃圾分类宣传和辅导；到了条例实施日，基本上做到了全面和高质量的实施。而在北京市的一些区域，因为疫情的影响及其他原因，一些社区居民反映2020年5月1日前很少能看到垃圾分类的宣传横幅、宣传牌，社会氛围不足。由于推进工作不均衡，一些区域目前仍然很难看见值守的垃圾分类指导员和监督员。有的地方在楼栋门前张贴了垃圾分类桶的分布位置，但是示意模糊，让人难以分辨。
建议北京市委常委会和北京市政府常务会将新冠肺炎疫情的全市防控和垃圾分类的全市推进结合起来，增强基层社区防疫人员力量并实现“一人两用”，既把好社区防疫关，也发放宣传材料、现场指导垃圾分类，提升人员利用的综合效率。
二是需要层层传导压力逐级落实责任，发挥社会监督作用。北京市在实施垃圾分类的过程中加强了顶层发力，如市级指挥部至今已召开了30多次工作调度会，建立了执法检查和监督督查的制度和机制。如“六查工作法”，即市级重点抽查、行业专业自查、专门队伍核查、第三方机构暗查、公共区域视频网查、机关干部协查，对发现的问题建立台账并专项督办。另外，也建立了区域评价考核的机制，如垃圾分类纳入了5月各区委书记月度工作点评会，市委书记在会上点评了该月垃圾分类工作取得的成绩，提出了需要改进的问题。
目前一些社区的垃圾分类制度实施效果良好，但是，因为推进工作不均衡，仍然有部分社区的实施效果无法得到居民认可。主要原因是，政府系统内的执法检查和监督覆盖面有限，而最具发言权的公众以及生活在社区之中的人大代表、政协委员参与度不高，社会参与和监督作用没有充分发挥，一些社区的真实情况很难到达市级决策和指挥机关。
建议市委、市政府建立垃圾分类推进党政同责制度，码齐、码实市委各常委、市政府市长与各副市长、市人大常委会主任与各副主任的责任，做到管业务必须管垃圾分类、管行业必须管垃圾分类；针对各区和乡镇、街道的党组织、人大常委会和行政机关建立专门的垃圾分类职责清单，责成市委督查室和市政府督查室开展评价和考核。在对社区进行评价和考核时，可以根据垃圾分类的实际效果，采取以奖代补的措施，提升基层开展垃圾分类的责任感。另外，对于前端分类、后端混装的环卫单位，要依法予以处罚，不要手软，确保区域垃圾分类的责任落实到位。
三是垃圾分类的设施配备需要优化，前后端的一致性需要加强。目前，在北京市的一些垃圾分类示范区域，厨余垃圾、其他垃圾、有害垃圾、可回收垃圾桶已经配备齐全，颜色有所区分，易于分辨。为了减轻垃圾分类的财政负担，北京市对已有垃圾桶进行改造，如在垃圾桶上贴上写有“厨余垃圾”“其他垃圾”“有害垃圾”“可回收垃圾”字样的白纸。这种节约务实的行为获得市民的好评。但是，调研发现，一些社区各垃圾投放点最多的是其他垃圾桶，很少能够看到厨余垃圾桶；厨余垃圾桶要么没有标识，要么指示不清晰，导致居民丢垃圾必须在社区四处寻找投放点，非常不方便。有的居民感到不耐烦，就把厨余垃圾丢在其他垃圾桶中。还有的人以此为理由，干脆不分类，将所有垃圾不分类装在一个袋子中投入其他垃圾桶了事。有的社区可回收垃圾桶严重不足，居民想投放塑料品、玻璃瓶、纸盒、泡沫箱，却发现没有可接纳的垃圾桶。咨询社区工作人员，回复说可以卖给或送给社区收废品人员，这对于零星可回收垃圾的即时投放非常不方便。
建议在各社区所有其他垃圾桶旁配备可回收垃圾桶，回收居民直接投放的可回收垃圾。在每两栋楼或者三栋楼之间设置定时投放的厨余垃圾桶，不建议针对厨余垃圾桶上锁。社区以外的路边垃圾桶，结合区域主体功能区的定位，在设置其他垃圾桶的基础上决定是否增设厨余垃圾桶。在社区出入口附近设置24小时均可投放的厨余垃圾桶，满足特殊人群的特殊投放时间需要。避免厨余垃圾被投入其他垃圾桶，增加厨余垃圾运输车运输量，保持垃圾分类前后端的一致性。
作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
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