新《固废法》实施后查封、扣押需要注意什么？
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周建勋
查封、扣押是暂时限制公民财产权的行政强制措施。自2015年新修订的《环境保护法》及其配套《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》实施后，查封、扣押成为生态环境部门执法监管中运用较多的一个手段。2020年9月1日，新修订的《固体废物污染环境防治法》（以下简称新《固废法》）将正式实施。该法同样规定了查封、扣押制度，但在适用范围、条件、对象等方面，却与现行《环境保护法》的有关规定显著不同，有必要对其相关法律适用问题进行探讨。
一、适用范围扩大
新《固废法》将查封、扣押的适用范围从原来的排污“设施、设备”，扩大到违法收集、贮存、运输、利用、处置的“固体废物”和用于违法收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的“设施、设备、场所、工具、物品”等。查封、扣押的对象从原来的两项，增加为六项。这一变化本质上衔接了《行政强制法》的规定，但对固体废物本身以及场所等的查封、扣押，却是对《环境保护法》查封、扣押规定的制度性扩展。
以违法运输固体废物为例，按照《环境保护法》及其配套办法的规定，在该主体存在违法排放、倾倒或处置污染物等行为时，生态环境监管部门会查封扣押实施违法运输行为的车辆，比如对非法运输废酸的槽罐车的查封、扣押。但按照新《固废法》，一方面不要求一定要有违法排放行为，在行为人可能将违法运输的证据灭失、隐匿、转移或可能造成严重环境污染的情况下，只要从事违法运输固体废物的行为，生态环境部门就可以实施查封、扣押；另一方面不仅可以查封、扣押其运输车辆，而且可以查封、扣押违法运输的固体废物。
二、监管职责增加
查封、扣押属于限权性和暂时性的行政强制措施，适用范围的扩大，必然加重生态环境监管部门的保管职责。依据《行政强制法》第二十六条规定，对查封、扣押的场所、设施或财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。无论是行政机关自行保管还是委托第三人保管，因查封、扣押发生的保管费用均由行政机关承担。新《固废法》增加了对固体废物、设施、设备、工具、场所、物品的查封、扣押职权后，生态环境监管部门在适用该项强制措施时，对查封、扣押的各类财物均应妥善保管。
尤其要注意的是，某些固体废物本身就存在发酵、挥发、渗漏等物理、生物或化学现象，或者反应性、腐蚀性、毒性等危险特性，生态环境监管部门需要结合固体废物的环境污染特性和设施、设备、工具、场所、物品的特点，适于“就地封存”的，采取查封措施，适于“异地控制”的，采取扣押措施，确保所采取查封、扣押措施的合理性，防止在查封、扣押期间发生二次环境污染或环境风险的发生。
三、合法性要求提高
新《固废法》中增加了对从事违法行为的固体废物、场所、工具、物品等的查封、扣押措施，生态环境监管部门在具体适用时，首先应在实施程序和实施要件方面，遵守《行政强制法》的规定。
除此之外，在针对具体的固体废物进行查封、扣押时，还应当注意结合有关法律和法规中对涉案固体废物进行查封、扣押的规定，切勿超越职权，并将不属于固体废物的其他无关物品进行查封、扣押。例如，生态环境部门在查处危险化学品、剧毒化学品等环境违法案件时，不能将涉案原材料危险化学品或剧毒化学品一并实施查封、扣押。因为根据《危险化学品安全管理条例》，作为原材料的涉案危险化学品由安监部门查封、扣押，作为原材料的涉案剧毒化学品由公安机关查封、扣押，而只有废弃的经确认属于固体废物的涉案危险化学品、剧毒化学品才由生态环境监管部门查封、扣押。
同时，需要注意的是，生态环境监管部门以往并没有对涉案场所的查封职权，而新《固废法》增加了对从事违法行为的场所的查封措施。对场所的查封是以暂时限制违法行为人场所的使用为目的的措施，包括了工作场所和私人住所。新《固废法》第二十六条赋予了生态环境监管部门的现场检查权，有权进入工作场所并进行检查。但对于私人住所而言，法律对此并未明确。在生态环境监管中，常常存在行为人的住所与其涉嫌违法收集、利用、贮存固体废物的场所相互重合的现象。鉴于我国《宪法》第三十九条明文规定：公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。因此，对涉案固体废物违法行为的场所进行查封时，尤其应当特别注意。目前，我国涉及“进入住宅”的法律规定只有《治安管理处罚法》第八十七条第一款的规定，行为主体是公安机关。涉嫌刑事犯罪搜查权的行使主体也是公安机关。因此，如果生态环境监管部门在对场所实施查封、扣押时，一旦违法场所与行为人住所混同，那么，应当及时请求公安机关予以协助。
四、适用条件变化
新《固废法》与《环境保护法》相比，适用条件增加了因证据保全而实施查封、扣押的法定事由。这一法定事由的增加，有利于生态环境监管部门及时固定行为人违法收集、贮存、运输、利用、处置固体废物行为的证据，同时也对生态环境监管部门提出了更高的要求。
首先，应注意把握“证据灭失、隐匿、转移”和“严重污染环境”的适用条件。因国家尚未发布新《固废法》有关查封、扣押的配套办法，尽管法律赋予了生态环境行政机关自由裁量权，但判断违法行为是否符合上述法定事由的标准上，并非以生态环境监管部门主观决定为准。实践中，确认“严重污染环境”的标准，虽暂可以依据原环境保护部的《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》，但该办法是以《环境保护法》所规定的对排污设施、设备实施查封、扣押为原则的，并不能对新《固废法》中可能造成“证据灭失、隐匿、转移”的实际操作加以指导。
其次，应注意实施查封、扣押措施的举证责任。根据新《固废法》，只有行为人存在“可能造成证据灭失、被隐匿或者非法转移的”和“造成或者可能造成严重环境污染的”两项特别事由时，行政机关才可以实施查封、扣押措施。作为独立的行政行为，行政机关应对其实施行政行为的合理性、合法性、必要性进行举证。为此，生态环境监管部门还应结合固体废物的特性，违法收集、利用或贮存等行为的特点，举证证明其实施查封、扣押的法律依据和客观理由，注意固定实施这一行政强制措施时的相关证据。
再次，注意与先行登记保存的区别和联系。先行登记保存制度是《行政处罚法》规定的，属于行政处罚过程中的中间行政行为，与查封、扣押的强制措施相比，其证明标准并不高。同时，由于新《固废法》中的查封、扣押与先行证据保存具有同样的证据保全功能，鉴于《环境行政处罚办法》规定的处罚决定期限是三个月，生态环境监管部门可以在行政处罚程序启动后，首先采取先行登记保存，若无法结案，可以在依法变更行政措施决定手续后，实行查封、扣押的强制措施，从而为案件的办理争取最长六十日的强制措施期间。
五、与代履行的关系
新《固废法》除新增查封、扣押规定外，还在城镇污水处理设施的污泥处理和危险废物处置两个方面规定了代履行制度，分别为第一百零八条和第一百一十三条。代履行的适用前提是已经存在生效的基础行政行为，即行政机关依法做出了要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
实践中，生态环境监管部门实施查封、扣押措施，并不以事先做出行政处罚等行政决定为前提，经调查认为行为人的行为尚不构成违法或者行政机关对违法行为已经做出处理决定，不再需要查封、扣押时，或者查封、扣押期限届满的，就应当及时解除查封、扣押，并归还涉案财物。
综上，新《固废法》中查封、扣押的法律适用，除了上述需要讨论的情形外，还存在查封、扣押应如何解除，行为人申请解除的具体法定事由，查封、扣押与后续行政处理的关系如何衔接等问题，亟须国家有关机关及时制定相应的实施细则，加强对基层生态环境监管部门的指导，避免行政履职中的法律风险。
作者单位：北京德恒律师事务所
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