PPP项目保底机制研究 ——以污水处理为例
保底机制在污水处理领域的广泛适用已然形成一定的行业操作惯例，但是部分PPP项目因设置“保底量”而被要求整改。本文主要以污水处理PPP项目为例，研究PPP项目保底机制，探讨实操过程中如何避免陷入审计困境。
一、PPP项目保底机制
（一）定义
在污水和垃圾处理领域，由于污水、垃圾等原料具有自然垄断性，无法从公开市场上取得、仅能由政府供应，或者项目公司无法承担有关原料供应风险，通常会约定由政府方负责供应原料，同时会在合同中对原料的质量和数量予以明确约定。其中，就原料供应数量上，政府和社会资本双方通常会在运营期一定期间内设定最低供应量，作为政府方的最低需求保证，即我国PPP实践中所谓的“保底量”，这本质上是一种公私双方风险共担的策略安排，也是社会资本承担运营风险的一种缓释机制。
（二）保底量的设置
对于污水处理项目，在一定的时间周期内，污水处理量会因为项目范围内的用户习惯逐渐趋向稳定。所以，一般会根据项目设计规模，在运营期初期设置阶梯保底量。在具体保底形式上，鉴于使用者数量、使用量可能月度、季度变动波动较大，而各年度使用量相对较为均衡，因此一般采取按年度进行阶梯保底的方式。
参照沣西新城渭河污水处理厂综合工程PPP项目，该项目属于新兴开发区域的污水处理厂，初期污水来源不稳定，为合理分担风险，采用分阶段设定基本水量，具体如下：
（三）污水处理费的支付
对于采取按年度进行阶梯保底方式的污水处理项目，低于基本水量造成的设备闲置损失一般由政府以财政补贴方式支付。以宁德市东区污水处理厂一期PPP项目为例，在正式运营期内，政府方每月度按污水处理项目当月处理后出水量向社会资本方支付污水处理费，污水处理服务费包括以下部分：
（1）政府方提供进入污水处理厂的污水量低于或等于进水保底水量时（按月平均计算进行保底），且由社会资本全部处理达标，则当月污水处理服务费=污水处理服务费单价×进水保底水量×当月运营天数；
（2）政府方提供进入污水处理厂的污水量超过进水保底水量时（按月平均计算进行保底），且在项目设计处理能力范围之内，由社会资本全部处理达标，则当月污水处理服务费=污水处理服务费单价×当月实际处理水量。
二、容易陷入审计困境
自2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以来，党中央、国务院一直高度重视防范化解地方政府隐性债务风险，主要政策梳理如下表：
PPP项目“保底机制”被审计要求整改的关键点在于是否形成政府隐性债务。在污水处理项目中，一般会在交易结构中设置政府“保底机制”，而审计部门会认为，政府“保底机制”属于固定回报或保障最低收益，会形成地方政府隐性债务。
三、设置保底量的合理性分析
（一）政策依据
财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)规定，“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”。
《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)中（附件）—《PPP项目合同指南(试行)》规定，“在原料无法从公开市场上取得、仅能由政府供应(例如污水、垃圾)，或者项目公司无法承担有关原料供应风险的情形下，通常会约定由政府负责供应原料，同时会在合同中对原料的质量和数量予以明确约定。”以及“最低使用量：即政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性”。
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)第三条规定“按照‘风险由最适宜的一方来承担’的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担”。
《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号，以下简称“10号文”)第二条规定“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险”。
上述的政策文件为PPP项目保底机制设置提供强有力的依据，另外，《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号）的颁布，强调对项目全生命周期的考核评分及考核结果与项目付费挂钩的机制，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益。由此看来，保底机制的设置并不会形成地方政府隐性债务。
（二）对信息不对称的修复
信息不对称（asymmetricinformation）指交易中的各人拥有的信息不同。在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。不对称信息可能导致逆向选择（AdverseSelection）。
在污水处理项目中，供给量的提供完全由政府主导，社会资本没有能力或需要付出较高的成本才能获取信息。信息不对等情况下，容易造成合作难以继续，保底量其实是对信息不对称的修复。
（三）提高PPP项目可融资性
“保底量”属于最低使用量的付费安排，源于“照付不议”(takeorpay)的项目融资惯例，由政府方承诺最低使用需求，在供应量不足时仍按照最低使用需求支付服务费，满足项目公司具有稳定现金流的经营需求。
一方面，污水处理项目的需求量不可预测、不明确，将会加大项目公司承担实际需求风险的程度，导致项目融资难度和融资成本过高，相应降低项目的可融资性；另一方面，在需求不足时，项目公司为了确保能够收回成本，有可能在投标报价时往往增加因没有保底量而造成的风险溢价，最终导致政府财政支出增加。因此，在污水处理项目上设置保底量，保证项目具有相对稳定的现金流，以增强项目的融资可获得性，促使该类项目投资运营商能够持续地提供有效的公共服务和产品。
四、实操中避免陷入审计困境
（一）提高对实际水量的预测能力
保底机制的成功往往建立在合理预测“保底量”，即在污水处理潜在处理量的基础上进行设定。由于在超过十年的运营期内，随着项目所在地经济、社会、规划等环境的变化，实际供应量高于或低于预测供应量都有可能发生。因此，在对社会资本招标之前，政府需要夯实项目前期工作，对项目所处地区的污水排放量现状进行深入调查，并根据规划要求合理预测近期和远期的污水处理量，最后将结果进行公示，提高社会资本对实际水量的预测能力。
（二）构建阶梯式的单价体系
在未来的污水及垃圾处理类项目中，可以结合项目自身的实际情况，构建阶梯式的单价体系，进行精细化结算管理，保障政府和社会资本双方的共同利益，实现风险共担。以某污水处理厂PPP项目为例，具体阶梯水价设置及污水处理服务费计算方式如下：
其中：Q=月度实际处理规模；Q0=月度设计处理规模；C=月度污水处理服务费；P0=1.78元/吨，为阶梯水价基准单价（以社会资本中标价为准）；P1=P0*83%，P2=P0*66%，P3=P0*40%；R=运营期绩效考核系数。
（三）特殊条件下的去“保底量”安排
在区域授权情况下，政府方提供区域内污水处理的排他性保障并赋予社会资本方相关的自主经营决定权，项目整体设计、建设和运营工作均由社会资本方主导，社会资本方基于相对可控的设计建设规模、投资时序和回收周期等因素，做出可承受风险范围内的投资决策判断。另外，区域污水处理总量能够得到保证，排他性也保证了污水处理量的供应充足，这种情况下可考虑不再设置“保底量”机制。
（四）其他应对审计办法
“保底量”之所以被认定为涉嫌固定回报的违规行为，也难免受此旧有观念影响，而被以偏概全地认为只要涉及“保底”的就是固定回报、无风险收益。在实操过程中，可以“另辟蹊径”，用“最低需求风险”、“基本供应量”和“基本处理量”等类似语词代替“保底量”，也不失为一种避免陷入旧观念困境的方法。
五、结语
保底量设置关乎政府相应的财政支出是否真正做到“物有所值”，关系到政府和社会资本方之间的合作关系能否持续良好，关系到项目能否最终顺利落地。从当下规避“保底量”可能造成的固化政府支出嫌疑的风险角度，可综合采取提高对实际水量的预测能力、构建阶梯式的单价体系、特殊条件下的去“保底量”安排等方式，合理设置具体项目所适用的风险分担机制。
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