完善协同机制，推进嫩江流域生态环境保护
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，完善水污染防治流域协同机制，加强重点流域、重点湖泊、城市水体和近岸海域综合治理，推进美丽河湖保护与建设。
嫩江流域地处我国东北松嫩平原的农牧交错带，是我国重要的能源基地、粮食主产区和湿地集中分布区，为我国的经济社会发展、粮食安全和生态安全做出了重大贡献。嫩江是松花江的最大支流，干流主要流经黑龙江、内蒙古、吉林三省（自治区）16个县（区、市、自治旗），全长1370公里，流域面积29.7万平方公里，占松花江流域面积的52%。其中，黑龙江境内流域长1317公里，占嫩江干流全长的96%。
“十三五”期间，黑龙江省以改善流域水质为核心扎实推进工程减排，以减少入河排污为重点开展排污口排查整治，以城区段水质达标为目标开展黑臭水体整治，以鼓励主动治污为目的实施水环境生态补偿，嫩江流域生态保护取得积极进展。但与此同时，随着嫩江流域经济的蓬勃发展、乡镇工业的崛起、城镇化的加速推进，高强度的人类活动使得嫩江流域这块富饶土地的生态环境日益脆弱，流域内经济开发与生态环境保护的矛盾日益凸显，相继引发了水环境恶化、水资源短缺、水安全隐患、水旱灾害频发、湿地退化等一系列突出生态环境问题。“十三五”期间，黑龙江省嫩江流域水环境整体稳定性较差，受降雨、化冰期、地表径流量等因素影响，流域水质季节性波动较大。2019年，黑龙江省嫩江干流7个国考断面中，水质达标的有6个，比例为85.7%。2020年前三季度，嫩江干流水质受多因素影响呈现恶化态势，水质达标率仅为57.1%。
“十四五”时期，应切实加强嫩江流域生态环境保护工作，合理规划流域内资源开发和经济发展，完善流域保护协作机制，构建综合治理新体系，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进嫩江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理，持续改善流域生态环境和水域生态功能，提升流域生态系统质量和稳定性。
嫩江流域整体性和跨行政区域环境管理矛盾日益突出
流域整体性和跨行政区域环境管理矛盾日益突出，已成为制约流域经济社会可持续发展的瓶颈。
第一，沿江排污现状底数不清，沿江污染管控不力，导致生态环境污染问题加剧。
目前，黑龙江全省仅启动了嫩江干流和重点一级支流入河排污口前期排查工作，排污口摸排也局限于企业和市政排污口的数量，而排放污染物的浓度、污染组成、排放量，以及农业面源、畜禽养殖等其他污染源排污状况等摸排工作还未开展，整个流域各类污染源污染物贡献底数仍不清楚。
沿江污染管控对象重点放在工业企业和市政污染治理设施，但仍存在监管缺位、管控不力等问题，导致环境污染问题加剧。松辽流域水保局2018年度对嫩江流域主要入河排污口抽样监测显示，60个入河排污口总排水量20.1m3/s，化学需氧量平均浓度87.1mg/L，氨氮平均浓度12.3mg/L，总磷平均浓度2.2mg/L，分别是城市污水一级A排放标准的1.7倍、2.5倍和4.4倍，部分工业企业和城镇污水处理厂排放口废水排放严重超标。
造成这些问题的原因，主要包括3个方面：城镇生活污水集中收集处理设施建设相对滞后，运行管理仍需加强；工业企业污染负荷增加，但防治水平较低，部分企业存在治污设施长期不正常运行、管理混乱等问题；农业种植业污染、畜牧养殖污染，对嫩江流域造成严重影响。
第二，全流域生态环境保护难以统筹协调。
嫩江流域管理由内蒙古、黑龙江、吉林3省（自治区）及水利部松辽流域水利委员会等多方负责，可分为国家、区域、地方3个层次，长期囿于行政区划界限和多头管理。由于行政体制和管理机制的条块分割，缺乏从全流域整体角度进行生态环境保护衔接和协调的机制模式，单靠一个地方或生态环境部门难以实现整个流域生态环境保护工作的统筹协调。
由于缺乏政府、部门层面流域系统生态环境保护综合协调合作机制，长期以来，嫩江上下游、左右岸、不同地区、不同部门之间在生态环境保护、水资源利用等方面的矛盾时有发生，各方就全流域生态环境保护工作的协调与合作机制争议很多。
例如，黑龙江嫩江流域省界白沙滩考核断面位于吉林省镇赉县，黑龙江省泰来县、杜尔伯特蒙古族自治县3县交汇处，断面上下游、左右岸各汇水来源水量、水质复杂。由于缺少区域污染物排放整体监督管理机制，无法从白沙滩断面汇水区域整体出发，在全面监测监控的基础上，逐一分析测算污染物排放负荷，明确污染贡献比例权重。无法精准定位白沙滩断面水质超标的原因，也就不能有针对性地提出治理措施。在流域地理环境复杂的情况下，仅对一个地区进行水环境质量考核，往往会引起争议。
第三，生态补偿机制尚未全覆盖，补偿形式较为单一。
黑龙江省嫩江流域生态补偿工作自2018年开始实施，实施范围仅限定在本省嫩江一级支流讷谟尔河流域跨行政区域水环境生态补偿。而实施的水环境生态补偿是指黑龙江省政府对使水环境造成恶化的市、县人民政府扣缴其下一年度财政资金，并将扣缴资金作为生态补偿资金，对水环境质量改善的市、县政府给予横向补偿，采用的是政府间进行补偿的模式，通过政府制定及引导实施补偿工作，财政部门监督资金扣缴发放来实施。补偿工作参与对象仅限于省市县三级政府，不包括企业、个人等其他各类市场主体。各地市之间不直接发生横向转移支付，需通过上级政府的纵向转移支付来实现补偿资金的流动，上下游双方主动良性互动较少。
目前，黑龙江省流域生态补偿工作完全由政府主导开展，对于流域生态补偿内涵的挖掘受到诸多制约。补偿形式较为单一，没有资金补偿以外的形式，更没有企业、个人直接参与的市场行为，很难调动其他组织、企业、个人参与流域治理的积极性。
加强嫩江流域水生态环境保护的对策建议
“十四五”时期，嫩江流域水生态环境保护要坚持以习近平生态文明思想为指引，深刻把握“山水林田湖草系统治理”的科学内涵，坚持问题导向和目标导向，以水生态环境质量改善为核心，污染减排和生态扩容两手发力，统筹水资源利用、水生态保护和水环境治理，创新体制机制，“一河一策”精准施治，持续改善水生态环境，确保长治久清。
一是推动全流域系统治理，全面提升流域水污染防治精细化管理水平。
嫩江治理应以整条流域为单位，以嫩江18条一级支流为重点，紧密围绕流域水环境改善目标，统筹干流、支流、城市建成区水环境综合整治，在截污治污的基础上，加大水系连通和生态修复力度，岸上岸下治理措施同步落实。建立流域分级分区管理体系，提升全流域水污染防治精细化管理水平。以保护嫩江干流、治理支流河湖为原则，在流域层面以控制单元为载体，以优先控制单元为抓手，细化水环境问题清单、水污染防治目标清单和责任清单，实施差异化的水污染防治策略，推进流域水污染防治网格化、精细化管理。
着重抓好工业水污染防治，组织开展重点流域、重点行业联合执法、交叉执法，压实企业主体责任，加强环境执法和排水许可管理，切实从源头控制污染源排放。全面推进生活污水处理设施及配套管网建设，改进城镇生活污水处理厂运营管理模式，推动污水处理设施效能不断提升。强化农业农村污染治理，因地制宜加快农村生活污水处理设施建设，大力推进畜牧业转型升级，推进畜禽养殖生产清洁化和产业模式生态化。
二是建立流域生态环境协同保护机制。
嫩江流域上下游各地政府应加强沟通、搁置争议、协调合作，尽快建立全流域生态环境联防联控工作制度以及政府间、部门间的协调沟通机制。统筹实施兼顾各方权益的生态保护措施和解决方案，统筹开展水资源保护、水污染防治、水生态修复、水域岸线管理与水行政执法等工作，统筹协调流域上下游、左右岸、干支流之间发展与保护的关系，形成上中下游协同联动的保护格局。
此外，可以借鉴《长江经济带发展规划纲要》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，有针对性地编制松花江或嫩江流域生态保护与发展规划，统一流域各地思想，明确流域生态建设和环境保护的目标及责任，合理规划流域上下游的产业发展，科学界定发展区域和发展总量，进一步明确嫩江流域在保障松花江上游生态安全中的功能作用，用规划指导全流域的经济发展与生态环境保护工作。
三是建立并完善全流域生态补偿机制。
在前期试点的基础上，完善省内区域生态补偿体制机制，以省内嫩江流域为试点推进省内上下游生态保护补偿工作，建立省内嫩江流域上下游“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理体系。实行“双向补偿”原则，即当上游来水水质稳定达标或改善时，由下游拨付资金补偿上游；反之，若上游水质恶化，则由上游补偿下游。尝试在流域生态补偿机制中引入社会资金，激励社会资金参与到水环境治理中。此外，探索建立跨省区域生态补偿体制机制，将生态补偿范围扩大到全流域。
作者单位：生态环境部东北督察局
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