促进中国碳达峰碳中和投融资的五个建议
2020年9月22日，习近平总书记宣布，“我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。根据清华大学发布的《中国中长期低碳发展战略与转型路径研究》，中国要在2060年实现碳中和目标，2020年至2050年能源系统需要新增投资约138万亿元。
鉴于资金需求巨大，笔者认为，应促进财政和金融政策协同发力，引导构建多元化碳达峰碳中和投融资机制。对此，提出五项建议。
建议一，鼓励各级政府设立碳达峰碳中和专项资金或引导基金，综合采用补贴、奖补、担保等方式，吸引社会资金投入。
当前，财政资金支持碳达峰碳中和主要体现在清洁能源与可再生能源开发利用、新能源汽车推广、散煤治理、森林草原碳汇等方面。通过设立碳达峰专项资金，加强碳达峰碳中和管理体制建设以及低碳技术示范和应用，以解决上述两个领域财政投入不足问题。
同时，鼓励各级政府设立政府引导型碳达峰碳中和基金，主要支持清洁能源开发、工业低碳化改造、节能建筑、绿色交通等项目，基金使用以低息贷款和股权投资为主，财政资金作为劣后级，基金收益让利于社会资本，促进资金循环滚动使用。各级财政资金还可以采取贴息、奖补、担保等方式，降低节能低碳项目和低碳化改造项目成本。财政资金使用应突出地区和行业差异，强化绩效导向。
建议二，鼓励金融产品和服务创新，强化金融助力碳达峰碳中和。
目前，我国绿色金融工具主要包括绿色信贷、绿色债券、绿色股票、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等，其中碳金融产品和衍生工具主要包括碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化和碳基金等。一方面，金融机构可以通过对贷款或投资项目的碳核算，对绿色低碳项目或降碳项目加强支持，对高碳项目提高融资利率或融资门槛，倒逼企业或项目低碳发展。另一方面，金融机构可以通过金融产品创新加大对降碳项目的融资支持，推广新能源贷款未来收益、合同能源管理服务收益权、环境权益抵质押融资，促进环境收益权切实成为合格融资抵押物。此外，金融机构可以通过加强金融服务模式创新促进降碳。
“十四五”期间，国家生态文明试验区、美丽中国创建示范区以及京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域有望率先提出并实现碳达峰。金融机构应创新针对这些重点地区的低碳金融服务，从绿色产业上下游供应链入手，提升产业园区和产业集群低碳化水平，引导资金流向降碳效果好的企业和项目，促进区域碳达峰目标实现。
建议三，完善碳排放权交易制度，推动企业加大低碳投入。
相对于行政手段，碳排放权交易具有全社会减排成本较低、能够为企业减排提供灵活选择等优势。我国已初步建立了碳排放交易市场，全国碳市场第一个履约周期已经启动。排放权交易制度应在下述几个方面进一步完善：
一是加强碳排放初始配额分配管理，体现总量控制思路，对低碳技术水平较高地区和产能过剩重点行业，碳排放配额要更加从紧。
二是完善碳排放定价。当前碳排放初始配额以免费使用为主，随着碳市场发展与成熟，应逐步转向初始配额有偿获取，超限额部分需通过市场交易有偿取得。
三是以发电行业为试点，逐步将石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、民航等重点行业纳入全国碳市场交易体系。
四是做好碳排放权交易宣传引导，及时总结碳排放交易市场发展情况，向公众发布碳排放交易市场建设发展公报，引导企业自觉落实减碳行动。
建议四，研究征收碳税，与碳排放权交易形成互补，引导社会资金投入低碳领域。
我国现有与环境保护相关税种包括资源税（能源矿产、水气矿产）、部分消费税（成品油、小汽车、摩托车、游艇）、车辆购置税、车船税、环境税等，其中部分税种与降碳相关，但对降碳成效有限。当前，我国以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变，2019年我国煤炭消费量占全国能源消费总量的57.7%，占比超过一半以上；天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费量仅占能源消费总量的23.4%。要实现碳达峰碳中和目标，通过征收碳税促进能源结构和产业结构调整非常有效，欧盟具有成功经验。
开征碳税可以与碳排放权交易相互补充。碳排放权交易主要对有实力的大中型企业降碳起作用，小微企业由于购买碳排放权对其生产成本影响大而难以参与到碳排放交易市场中，开征碳税可以覆盖小微企业群体，促进降碳成本内部化。
建议五，鼓励模式创新，引导社会资本以多种方式参与碳达峰碳中和。
一是完善生态补偿制度，激励社会资本投资保护良好生态环境，促进碳汇增加。完善重点生态功能区等生态补偿机制，按照“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”原则，由各级政府或生态受益地区向生态保护地区购买生态产品，强化正向激励作用；完善林业生态补偿制度，建立以“降碳”“贮碳”生态服务功能为导向的生态补偿机制，促进碳汇增加。
二是完善森林资源、草原资源等自然资源有偿使用机制，辅之以财政补贴、税收优惠等财税政策，引导生态产品价值转化，激励社会资本投资生态环境保护项目。
三是创新投融资模式，鼓励具有资金实力、专业能力的社会资本以政府和社会资本合作（PPP）模式、股权投资等模式参与新能源基础设施建设等低碳项目。
作者单位：生态环境部环境规划院
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