制定《京津冀及周边地区大气污染防治条例》的立法考量
一、立法背景
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，强调打好污染防治攻坚战，其中重中之重是坚决打赢蓝天保卫战。目前，大气污染防治工作取得积极进展，重点区域明显好转，人民群众的获得感明显提升。党的十九届五中全会要求，“十四五”时期要深入打好污染防治攻坚战，制定实施空气质量提升行动计划，抓好重点区域治理，持续改善全国环境空气质量。
近年来，京津冀及周边地区大气污染综合治理已取得明显成效，但从“坚决打好”向“深入打好”转变，意味着所面临的矛盾和问题层次更深、领域更宽、要求更高。习近平总书记多次反复强调：“重大改革要于法有据”，2014年修订的《环境保护法》第20条明确规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联动防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”；2015年修订的《大气污染防治法》针对“重点区域大气污染联合防治”设立专章，提出建立重点区域大气污染联防联控机制。基于此，京津冀三地不断尝试区域协同立法，2015年出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，分别制定《大气污染防治条例》对区域大气污染联防联控都做了专门规定；2020年5月1日，京津冀共同发布《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，由三地同步起草、同步修改、同步通过，是京津冀第一个协同立法的实质性成果，也是我国首部对污染防治领域作出全面规定的区域性协同立法。但是，区域性协同立法在法律效力上是协调型而非拘束型，属于“软约束”，对区域内各地区缺乏拘束力，其实现有赖于沟通协商。随着京津冀及周边地区大气污染防治工作的深入推进，一些更深层次的利益调整将会显现，仅靠区域性协同立法的“软约束”难以根本解决区域内的利益冲突。
为此，在完善京津冀及周边地区协同立法的同时，有必要建构拘束型的区域立法，由国务院制定专门的《京津冀及周边地区大气污染防治条例》（以下简称《条例》），统一协调区域内各方利益，深入推进京津冀及周边地区大气污染联合防治。
二、立法定位
《京津冀及周边地区大气污染防治条例》的立法定位是拘束型的区域立法，即由国务院制定的行政法规。由于作为上位法的《环境保护法》和《大气污染防治法》规定的区域大气污染联合防治，适用范围是全国的重点大气污染防治区域，主要偏重于政策法；实践中，京津冀及周边地区各自制定的《大气污染防治条例》涉及区域大气污染联合防治的内容，虽侧重于执行上位法的规定，但其属于协调型而非拘束型的区域协同立法。因此，由国务院制定《京津冀及周边地区大气污染防治条例》，作为执行上位法规定的区域大气污染防治行政法规较为合适。
《京津冀及周边地区大气污染防治条例》的调控范围包括：
（一）空间范围。由于大气污染具有广泛散播、快速蔓延等特性，改善京津冀及周边地区大气环境质量，需进一步加大京津冀大气污染传输通道治理力度，据此，《条例》调控的空间范围应包括：北京市、天津市、河北省，以及山西省、山东省、河南省的相关县级行政区域。
（二）对象范围。京津冀及周边地区大气污染防治的关键是区域联防联控。为此，《条例》的调整对象在涵盖政府、企业和社会的同时，重点是地方政府的联防责任，从而解决京津冀及周边地区的统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施问题。
（三）行为范围。《条例》调整的行为范围既包括政府行为，也包括企业行为。现有法律法规已经有明确具体规定的，《条例》将从简从略。其中，政府行为涉及到区域发展规划、产业布局调整、大气环境质量和污染物排放标准、大气环境监测、排放行为监管、应急响应等。
三、制度设计
（一）立法关系
《京津冀及周边地区大气污染防治条例》作为深入解决区域大气污染防治的专项区域立法，在制度设计时应注意如下关系：
1.《条例》与《环境保护法》的关系。如何依托《环境保护法》的基本原则和基本制度，特别是在第二十条一般规定的基础上进行拓展。
2.《条例》与《大气污染防治法》的关系。《大气污染防治法》第五章专门解决重点区域联防联控的问题，如何把其有关规定充分利用后进行拓展。
3.《条例》与京津冀及周边地区大气污染防治地方立法的关系。京津冀及周边地区在环境保护和大气污染防治方面已取得了一些成功经验，如何与地方立法有效衔接，相互补充，共同发挥作用。
4.《条例》与相关政策的关系。目前，涉及大气污染防治的政策性文件众多，如《大气污染防治行动计划》、《蓝天保卫战三年行动计划》、《京津冀及周边地区大气污染防治工作方案》、《京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合攻坚行动方案》，实践中其许多机制是行之有效的，如何把这些政策机制吸纳进来。
（二）制度设计考量
1.区域结构调整与优化。京津冀及周边地区大气污染防治需要根据主体功能区战略，进行空间结构、产业结构、能源结构、运输结构的调整与优化。为此，《条例》制度设计时，应在已有的法律基础之上，结合“十四五规划”，从制度层面保障落实区域结构的调整与优化。
2.区域规划。京津冀及周边地区大气污染防治需要进行统一规划。据此，《条例》制度设计时应根据《环境保护法》《环境影响评价法》和《大气污染防治法》的规定，确立区域统一规划制度，这其中为区域大气污染防治做出特别牺牲的地区，应在制度层面给予生态补偿。
3.区域标准和监测。京津冀及周边地区大气污染防治需要制定统一的区域大气环境质量标准和污染物排放标准，从而保障区域大气环境质量的改善。环境监测作为技术手段用于责任追究、考核问责和司法诉讼等方面，应保证其真实性和权威性，所以需建构统一的环境监测制度。
4.区域督察与执法。京津冀及周边地区大气污染防治的关键是地方政府环境责任的落实，为此，在中央环保督察的基础之上，应强化区域督察制度安排。另外，建立统一执法制度，对京津冀及周边地区大气污染违法案件高发区域以及重大违法案件，依法开展联合执法。
5.区域应急响应。由于京津冀及周边地区能源结构以煤炭为主，污染物排放量大，再加上特殊的地理气候条件，重污染天气发生的频率高，区域应急响应机制应在《大气污染防治法》的基础上，设计更有针对性的区域应急响应制度。
6.区域公众参与与司法保障。京津冀及周边地区大气污染防治需要公众参与，其中相关信息公开是前提，司法保障是关键。所以，相关制度设计需要考虑。
四、基本框架
《京津冀及周边地区大气污染防治条例》（立法建议稿）拟设7章46条，主要内容涵盖：
（一）总则
总则部分包括立法目标、适用范围、基本原则、联防体制、职责分工、专家咨询、监督检查、财政投入和公益诉讼等内容。其中，立法目标：改善京津冀及周边地区大气环境质量，保障公众健康，推行区域大气污染联合防治，促进区域绿色发展（第一条）；适用范围：京津冀及周边地区，包含北京市、天津市、河北省，以及山西省、山东省、河南省的相关县级行政区域（第二条）；基本原则：按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施，落实区域合作，建立区域生态补偿（第三条）；联防体制：京津冀及周边地区大气污染防治领导小组负责协调、解决有关区域大气污染防治的重大问题，监督、检查区域大气污染防治工作（第四条）；职责分工：国务院生态环境等主管部门依照法律、行政法规规定和国务院确定的职责分工，负责京津冀及周边地区大气污染防治的有关工作；京津冀及周边地区县级以上地方人民政府对本行政区域大气环境质量负责，采取措施确保区域大气污染防治目标的实现（第五条）；专家咨询：领导小组设立专家咨询委员会，组织专业技术机构和人员对京津冀及周边地区重大发展战略、政策、规划、重大工程、重大生态环境保护和修复项目开展科学技术咨询(第六条)；监督检查：根据京津冀及周边地区大气污染防治任务进展情况，对空气质量改善幅度达不到目标或者任务进展缓慢的地方下发预警通知函、公开约谈政府主要负责人；对未能完成终期空气质量改善目标或者任务未按期完成的地方，问责相关责任人，实行区域环评限批（第七条）；财政投入：京津冀及周边地区县级以上地方人民政府应当加强区域大气污染防治的财政投入（第八条）；公益诉讼：对破坏京津冀及周边地区大气环境，损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和社会组织，可以依照法律法规的有关规定提起公益诉讼（第九条）。
（二）统一规划
统一规划部分包括区域发展规划、区域大气污染联合防治行动计划、区域发展规划落实、区域行动计划落实等内容。其中，区域发展规划：京津冀及周边地区应当根据区域大气环境承载力和国家主体功能区划，制定区域发展规划，发挥规划对推进京津冀及周边地区大气污染防治的引领、指导和约束作用（第十条）；区域大气污染联合防治行动计划：国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门、京津冀及周边地区省级人民政府，根据区域大气污染传输扩散规律，制定大气污染联合防治行动计划（第十一条）；区域发展规划落实：京津冀及周边地区县级以上地方人民政府应当将区域大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划（第十二条）；区域行动计划落实：京津冀及周边地区县级以上地方人民政府应当按照区域大气污染联合防治行动计划，明确控制目标，优化经济布局，统筹交通管理，发展清洁能源，促进区域大气环境质量改善（第十三条）。
（三）统一标准和监测
统一标准和监测部分包括区域大气环境质量标准、区域大气污染物排放标准、区域大气污染物达标排放、区域大气环境质量限期达标、区域大气环境监测网络、区域大气监测信息共享与统一发布等内容。区域大气环境质量标准：国务院生态环境主管部门会商京津冀及其周边省级人民政府制定区域大气环境质量标准，应当以保护区域大气环境为宗旨，与区域经济社会发展相适应（第十四条）；区域大气污染物排放标准：国务院生态环境主管部门会商京津冀及其周边省级人民政府制定区域大气污染物排放标准，应当以区域大气环境质量标准为依据第（十五条）；区域大气环境质量限期达标：京津冀及周边地区未达到区域大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制区域大气环境质量限期达标规划，采取措施，按照规定的期限达到区域大气环境质量标准（第十六条）；区域大气污染物达标排放：京津冀及周边地区企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当符合区域大气污染物排放标准（第十七条）；区域大气环境监测网络：国务院生态环境主管部门负责组织开展京津冀及周边地区大气环境质量和大气污染源监测，建设区域大气环境监测网络；京津冀及周边地区强化污染源自动监控体系，建设机动车一体化监控系统；京津冀及周边地区重点排污单位应当对自动监测数据的真实性和准确性负责（第十八条）；区域大气监测信息共享与统一发布：国务院生态环境主管部门会同京津冀及周边地区省级人民政府，建立区域大气监测信息共享平台，统一发布区域大气环境质量状况信息，并向社会公开（第十九条）。
（四）统一防治
统一防治部分包括协作机制、联席会议、区域环评、区域补偿、区域总量控制、区域准入清单、区域执法、区域预警、区域响应等内容。协作机制：京津冀及周边地区根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进区域大气污染防治（第二十条）；联席会议：京津冀及周边地区省级人民政府应定期召开联席会议，落实区域大气污染防治目标责任（第二十一条）；区域环评：京津冀及周边地区有关规划和建设项目可能对区域大气环境质量产生重大影响的，应当进行区域环境影响评价（第二十二条）；区域补偿：京津冀及周边地区建立生态保护补偿制度，由国务院财政部门会同国务院有关部门制定（第二十三条）；区域总量控制：国务院生态环境主管部门根据京津冀及周边地区大气环境质量改善目标和大气污染防治要求，确定重点大气污染物排放区域总量控制指标；京津冀及周边地区企业事业单位应当按照要求，采取大气污染物排放区域总量控制措施（第二十四条）；区域准入清单：京津冀及周边地区省级人民政府根据区域大气环境质量状况，制定本行政区域内大气环境分区管控方案和环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施（第二十五条）；区域执法：国务院生态环境主管部门和京津冀及周边地区省级人民政府对大气污染违法案件高发区域以及重大违法案件，依法开展联合执法（第二十六条）；区域预警：国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门、京津冀及周边地区省级人民政府，建立区域重污染天气监测预警机制，统一预警标准；京津冀及周边地区预测将出现大范围重污染天气时，国务院生态环境主管部门应当组织区域会商，并根据会商结果发布预警提示信息；当区域空气质量达到降低或者解除预警级别时，国务院生态环境主管部门应当及时发布降级或者解除预警信息(第二十七条)；区域响应：京津冀及周边地区预警与响应同步启动，预警启动的同时执行相应等级的应急响应措施；应急响应等级与预警级别相互对应，并同步启动，同步调整级别和同步终止，预警解除的同时终止应急响应措施（第二十八条）。
（五）统一管控
统一管控部分包括区域产业、区域“散乱污”管控、区域挥发性有机物管控、区域燃煤管控、区域运输管控、区域降尘管控、区域禁烧管控等内容。其中，区域产业管控：京津冀及周边地区按照国家已出台的钢铁、建材、焦化、化工等行业产业结构调整、高质量发展等方案要求，压减区域过剩产能（第二十九条）；区域“散乱污”管控：京津冀及周边地区应当统一“散乱污”企业认定标准和整治要求，关停取缔后防止异地转移（第三十条）；区域挥发性有机物管控：京津冀及周边地区应当推进挥发性有机物治理，建立管理清单，区域内存在突出问题的企业应制定整改方案（第三十一条）；区域燃煤管控：京津冀及周边地区应当严格控制煤炭消费总量，采取措施削减非电用煤，将已整体完成清洁取暖改造并稳定运行的地区划定为高污染燃料禁燃区，防止散煤复烧；对暂未实施清洁取暖的地区，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭（第三十二条）；区域运输管控：京津冀及周边地区严禁储存和使用不达标油品，淘汰老旧柴油货车，推广使用新能源和清洁能源汽车（第三十三条）；区域降尘管控：京津冀及周边地区应当严格降尘管控，加强施工、道路扬尘整治和堆场、码头扬尘污染控制（第三十四条）；区域禁烧管控：京津冀及周边地区严禁秸秆露天焚烧，推进秸秆综合利用，降低传输过程对区域大气环境影响（第三十五条）。
（六）法律责任
法律责任分为行政责任、行政处罚、民事责任和刑事责任等内容。其中，行政责任：京津冀及周边地区县级以上地方人民政府及其有关部门违反本条例规定，未落实区域大气污染联合防治行动计划；未按期达到区域大气环境质量标准；未依法进行区域环境影响评价；未依法制定大气环境分区管控方案和环境准入清单；未依法履行区域大气污染防治监督管理职责的;未依法查处区域大气污染违法案件；其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为的，由其上级主管部门或者监察机关责令改正，依法给予处分（第三十六条）；行政处罚：违反本条例规定，超过区域大气污染物排放标准或者超过区域重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物；重点排污单位未能保证自动监测数据真实性和准确性；区域内存在突出问题的企业应制定整改方案，未制定方案的；在高污染燃料禁燃区内复烧散煤；在暂未实施清洁取暖的地区销售不符合民用散煤质量标准的煤炭；生产、进口、销售老旧柴油货车；储存、使用不符合质量标准油品；施工单位、运输车辆、堆场、码头未采取有效措施防治扬尘污染，按照条例规定予以行政处罚（第三十七到四十三条）；民事责任与刑事责任：违反本条例规定，造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任（第四十四、四十五条）。
（七）附则
本条例自x年x月x日起施行（第四十六条）。
本文作者：北京化工大学环境安全研究中心主任 张建伟 、北京化工大学博士研究生 张雨嘉
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