以开征碳税为契机构建我国碳减排复合机制
一、碳税是实现碳达峰与碳中和目标的重要措施
2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会上提出：“应对气候变化《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动，各国必须迈出决定性步伐。中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”2020年12月12日我国在气候雄心峰会上再次承诺，到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上。这些承诺，既是一种责任与担当，也是一份巨大的挑战。
碳排放权交易和碳税是碳减排的两种措施。2011年，我国提出建立碳排放权交易，至今已有十年之久。由于交易的复杂性，交易价格的不确定性，配额管理与分配的艰难性，以往的碳排放权交易只是在发电行业实行，而且覆盖范围也只是年能耗1万吨标准煤的企业。虽然2021年6月底全国碳排放权交易市场正式运行，但根据测算，我国碳排放交易体系完全建成后所管控的碳排放量仅占全国碳排放总量50%左右，难以承担起实现碳达峰与碳中和的目标，有一半碳排放量的减排任务需要开征碳税才能完成。理论上，征收碳税会提高化石能源产品的价格，提高能源的使用效率，从而减少温室气体的排放。而且，征收碳税有利于我国构建碳减排复合机制，助力碳达峰和碳中和目标的实现。
二、碳减排复合机制的理论研究
碳减排复合机制是指同时利用碳税这一价格控制机制与碳排放权交易这一数量控制机制来实现碳减排的目标，是应对气候变化的有效机制。
学术界一般认为，碳税起源于“庇古税”，碳排放权交易起源于“科斯定理”，而把两者结合起来进行研究的是Weitzman（1974）。他在两者如何选择时，有一个判断的准则：当边际减排成本的斜率大于边际环境损害，即减排成本高时，应该选择碳税；当边际减排成本的斜率小于边际环境损害，即环境污染成本高时，应该选择碳排放权交易。Pizer（2002） 指出， 碳税和碳排放权交易两种机制混合后的效果略微胜过仅征收碳税的效果而明显胜过仅有碳排放权交易的效果。Mandell（2008）指出，碳税与碳排放权交易两种机制混合的效果好于任何单一的机制。
国内的研究虽然起步较晚，但成果也越来越成熟。李齐云 等（2009）通过建立以碳排放量为因变量的模型，提出减少碳排放的碳税政策。邱磊（2013）基于经济效率的视角来研究碳税和碳排放权交易两种机制的不同，发现碳税机制中企业的治理成本要高于碳排放权交易机制中企业的治理成本，同时还发现两者对企业从事低碳技术研发的激励效果也存在差别。张博 等（2013）提出，在欠发达地区应仅开征碳税，而在发达地区应同时采取碳税和碳排放权交易两种机制，并通过建立模型，探讨了开征碳税的条件以及动态调整的问题。魏庆坡（2015）比较系统地进行了碳排放权交易与碳税的兼容性分析，探讨了在相对减排目标下两者兼容以及在绝对减排目标下两者相悖的问题，并从我国实践出发探讨了不同时期应该采取不同模式来实现碳减排。倪娟（2016）对比了碳排放权交易与碳税的区别，借鉴国际经验，提出了适合我国国情的将两种机制联合应用的建议。刘磊 等（2019）对比了碳税和碳排放权交易两种减排机制，并对混合机制的可行性进行分析，基于碳排放权交易的基础，借鉴实行碳税国家的经验，提出我国开征碳税的具体建议。
当前，实行碳减排复合机制的国家其具体措施不尽相同。从上述综述可知，国内学者对于实行碳减排复合机制国家的碳减排效果少有研究。为此，本文试图通过对比研究不同国家的碳减排复合机制的具体措施和效果，以弥补此方面的不足，并提出我国构建碳减排复合机制的合理化建议，以期为我国实现碳减排的承诺提供理论支撑。
三、碳减排复合机制的国际经验
在众多实行碳减排复合机制的国家中，芬兰、英国、日本、挪威、法国等国家的碳减排复合机制具有代表性且对我国碳减排复合机制的构建具有一定的参考价值。因此，本文将对上述国家碳减排复合机制的具体情况进行介绍。
芬兰于1990年开始征收碳税，是第一个征收碳税的国家，初期主要以化石燃料的含碳量作为计税依据。1997年税制改革之后，液体燃料和煤炭按照二氧化碳排放量征收碳税，其他化石燃料仍按其含碳量征收碳税。2005年，芬兰加入欧盟建立的碳排放权交易体系（European UnionEmission Trading Scheme，EU ETS），该体系主要覆盖以电力及供热为主的能源生产行业及能源密集型行业。同时，为了鼓励更多的企业加入到碳排放权交易体系中来，芬兰规定涉及到这些行业的碳税可以减免。例如，对能源生产行业进行碳税返还，对电力、航空等行业采取豁免碳税的政策。2008～2018年，芬兰碳排放量年均增长率为-2.5%，2019年比2018年下降8.2%，是欧盟成员国中减排效果十分显著的国家之一。2019年11月，芬兰的拉赫蒂市成为世界首个试行个人碳交易市场的城市，以探寻节能减排的新方法，使碳减排复合机制进一步得到拓展。
英国的气候变化税是相当于碳税的一种税收，于2001年开始征收，征收对象是电力、煤炭及焦炭、液化石油气和天然气四类能源产品。2002年，还是欧盟成员国的英国，是世界上第一个实施温室气体排放贸易制度的国家，为EU ETS的建立提供了经验，其通过温室气体排放贸易制度与气候变化税共同促进国内碳减排。在碳减排复合机制方面，英国的特殊做法是2013年引入最低碳价机制。如果碳排放权交易的碳成交价格低于政府规定的最低碳价，政府通过加征排放价格支持机制税来弥补差额，从而稳定碳价。政府针对不同能源产品设置不同的税率，最低碳价也会根据政策目标进行调整。另外，英国政府与能源密集行业的企业签订自愿减排协议，企业只要能够完成协议规定的减排量，就可以享受气候变化税的减免。2008～2018年，英国碳排放量年均增长率为-3.4%，2019年比2018年下降2.5%，可见，英国的碳减排复合机制取得了较为显著的效果。
日本在2007年以征收环境税的名义对包括煤炭、天然气、液化石油气、汽油等征税，计税依据是化石燃料的含碳量。2010年，日本首先在东京的工业和建筑业实行碳排放权交易制度。两种机制并行加剧了企业和居民的负担。因此，2011年日本进行了税制改革，将环境税改为附加税，计税依据是化石燃料的二氧化碳排放量，并大幅下调税率。2012年，日本正式将附加税改为碳税，对上游电力企业使用的化石燃料征收，也对下游家庭消费环节使用的化石燃料征收，但对家庭使用的煤油减征50%，并将碳税收入用于环保，主要是开发新能源。2008～2018年，日本碳排放量年均增长率为-1.1%，2019年比2018年下降3.5%。可见，日本的政策措施较有成效。
挪威也是先征碳税，然后才实行碳排放权交易的国家，但做法与芬兰、英国和日本都不相同。在1991年开征碳税时，石油和天然气开采行业的碳税设置的税率较高，金属制造业、煤炭加工业、航空和海洋运输业的税率较低。2005年，挪威加入EU ETS。油气、造纸、航空等部门同时受到碳税和碳排放权交易的双重管制，加重了企业的负担。但是从碳减排效果看，并不如人意，2008～2018年碳排放量年均增长率为-0.4%。
法国在2014年开征碳税，是欧盟成员国中较晚推行碳税的国家。在碳税征收范围上，主要是针对化石燃料征收，与EU ETS的覆盖范围没有交叉，即碳排放权交易覆盖的排放主体如发电行业并不需要缴纳碳税。法国的碳减排在征收碳税五年后取得了明显的减排效果，2019年碳排放量比2018年下降2.6%，可以看出，先实行碳排放权交易，后征碳税也会取得一定的效果，前提是覆盖范围没有重复。
从以上国家的经验可以看出，实行碳减排复合机制的国家一般选择对碳排放权覆盖的行业免征碳税。虽然我国面临着实现碳达峰和碳中和的目标，碳减排任务较重，但是我们在构建碳减排复合机制时应该学习和借鉴英国、法国和日本的做法，避免采取挪威双重管制的做法，即在设计碳税制度的同时考虑两种机制的兼容与互补性，并努力克服在推行碳税制度的过程中可能遇到的阻碍因素。
四、以开征碳税为契机构建碳减排复合机制的政策建议
当前我国已经确定了碳达峰和碳中和的目标，对碳减排的重视程度是空前的。如前所述，碳税和碳排放权交易是实现碳减排的两种机制，两者之间并非替代关系，因此，在全国碳排放权交易市场正式运行的同时开征碳税，无疑能够更加有利于实现碳达峰和碳中和的目标。当前，我国全国碳排放权交易市场已初步运行，因此，本文主要从碳税的角度出发，提出构建我国碳减排复合机制的具体建议。
（一）明确碳税的征收范围，建立碳税与碳排放权交易的互补机制
碳排放权交易一般适合于较大的排放主体，根据2021年2月正式施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》，目前覆盖行业内年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量及以上的企业或者其他经济组织。从国际经验上看，对碳排放权覆盖的行业一般免征碳税，所以我国碳税的征收范围原则上应该在碳排放权交易覆盖范围之外。碳排放权交易虽然是通过市场运行确定碳价，但是由于政府往往以企业前期的碳排放量作为碳排放配额分配的基础，前期碳排放量少的企业获得的碳排放配额也会较少，因此存在一定程度的不公平。碳税可以在某种程度上调节由于上述配额分配中出现的不公平情况，使企业选择最有利于自身的情况，以实现碳减排的目标，可谓是双赢的结果。
（二）合理确定碳税的计税依据与征收环节，建立逐步过渡机制
在计税依据方面，由于实际碳排放量的度量难度较大，只有少数国家以直接排放到空气中的二氧化碳量计征碳税，大部分国家都是以化石燃料的含碳量来计征碳税。化石燃料的含碳量计算公式为: 化石燃料消耗量×排放系数。排放系数根据化石燃料种类和相关参数确定。按照我国现有的技术水平，碳税开征初期也应先按照化石燃料的含碳量作为计税依据，并采取从量计征方式，同时对已被纳入碳排放权交易体系的企业或者其他经济组织进行免征。当碳捕捉、碳封存等技术逐渐成熟后，再根据实际的碳排放量来征收。碳税从依据化石燃料中的含碳量到依据二氧化碳排放量征税，是一个逐步改革的过程，应该按照我国的实际情况来确定。
在征收环节方面，碳税开征初期，应该考虑先选择在化石能源的生产环节征收，相应地对征收的资源税进行减免。碳税实行一段时间后，可以考虑从化石能源的生产环节转移到批发或者零售的环节征收，甚至可以考虑转移到耗能企业的消费环节征收。
（三）明确碳税收入的使用，建立中央和地方收入共享机制
关于碳税收入应该如何使用的问题，国际上有不同做法：英国将碳税收入的一部分用于福利支出；日本将碳税收入主要用于提高能源使用效率和开发新能源等方面。借鉴国际经验，我国也适宜采用将碳税收入返还给企业或者个人，或者将碳税收入投入到新能源的开发或者节能环保等方面。另外，要建立起中央和地方收入共享机制，允许地方按照一定比例留存所征收的碳税，增加地方的积极性和自主权，有利于碳税制度的推行。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第8期。）
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