突出生态导向，完善城市生态环境管理体系
【谷腾环保网讯】城市生态系统作为城市居民对美好生活向往的重要载体，已成为我国生态环境管理的热点领域。经过多年努力，我国已在城市生态保护与治理方面取得明显成效。然而，在城市建设中依然存在管理措施生态导向不明确、精细化管理程度不高、对城市生态风险重视度不够、监测水平有待提升等问题。基于此，建议完善城市生态保护管理体系，重视城市生态风险评估管控，加强城市生态监测能力建设，从而有效提升城市生态环境质量，增强城市人民群众幸福感和获得感。
我国围绕城市生态保护开展大量工作,取得明显成效
2021年5月，国务院办公厅发布了《关于科学绿化的指导意见》，指出要合理安排绿化用地，并鼓励特大城市、超大城市通过建设用地腾挪、农用地转用等方式加大留白增绿力度。《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（发改规划〔2022〕371号）提出，打造“宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市”。生态环境部在《“十四五”生态保护监管规划》提出，加强城镇建设和资源开发对生态系统占用情况遥感监测，以及城市内部生物多样性、生态廊道和绿地建设等监测。
在政策指引下，生态环境主管部门以区域生态质量评价、生态文明建设示范市县、环境保护模范城市、园林城市、“无废”城市创建等措施为抓手，推动城市生态建设由规划向实践转化。例如，生态文明建设示范市县的建设标准以城镇建成区内人均公园绿地面积为指标，反映人居环境改善情况。受此影响，我国主要城市的生态环境质量逐步改善。北京市中心城区所在的平原区森林覆盖率从14.8%提高到31%。
随着对城市生态的重视程度日益提升，地方层面对城市生态的管理也向纵深拓展。完善环境风险常态化管理，提升风险预警防控与应急处置能力成为“十四五”期间生态环境管理工作的重要任务。同时，增强城市生态监测能力也被提上议事日程。2017年起，深圳市率先在全国城市层面启动了陆域生态调查评估项目研究，实施城市生态和生态红线监测监管能力建设项目，并于2022年挂牌成立广东大湾区区域生态环境变化与综合治理国家野外科学观测研究站，分析快速城市化背景下的城市生态系统格局、构成及演变过程，摸清城市生态系统本底。
我国城市生态保护工作仍存短板
尽管我国已在城市生态保护领域取得令人瞩目的成绩，但仍存在一些问题。
一是生态环境管理存在“重环境轻生态”的倾向。当前生态环境管理工作的关注点多侧重于环境要素，强调对城市大气环境、水环境、土壤环境的严格管控，而对生态要素的关注相对不足。一方面，管理实践中涉及的生态指标多集中在植被覆盖度、生物多样性等有限范围内，对景观完整性、连通性、生态系统服务等方面考虑不足，管理覆盖的深度和广度有待提升；另一方面，生态环境修复治理多集中在污染治理、景观绿化等方面，甚至有的地区还出现过“人工造景”“大树进城”等生态形式主义问题，缺少以生态系统结构和功能优化为导向的综合性治理措施。
二是忽视城市内部结构分区。城市生态系统呈现结构复杂、空间异质性高等特点，不同分区生态环境状况差异明显，需要因地制宜开展针对性管理。国外生态环境管理实践已对此有所探索。美国林学会依据密西西比东及太平洋东西部的城市地区和西南及西部干旱地区的环境特征，差异化设定郊区居住区、城市居住区、市中心商业区树冠覆盖率的发展目标。
相比而言，我国现行的生态环境管理政策与措施对城市内部复杂结构考虑不足。例如，国家园林城市评选涉及的城市绿地率、城市绿化覆盖率、城市绿道服务半径覆盖率等指标，均局限于城市建成区范围，对近郊区等承担重要生态职能的城市分区重视度不够。对于北京、上海等发展程度较高的特大型城市而言，忽视近郊区生态功能可能导致对区域生态质量的低估。此外，部分城市还存在内部分区不合理的现象。比如，工业园区布局于建成区范围内，生产空间与生活空间交错分布等，这些情况同样制约城市生态保护成效。
三是城市生态风险管控有待强化。人口聚集、经济发展、气候变化等因素共同作用，引发城市内涝、热岛效应、城市热浪等诸多问题，加之部分工业园区存在土壤污染、水污染等环境风险，导致城市生态风险不断累积。然而，当前生态环境管理在城市生态风险管控方面存在短板。一方面，城市生态风险未得到明确阐述，城市生态风险评估基础理论有待加强，评估框架及指标需要完善；另一方面，城市风险评估成果与生态环境监管实践衔接不够紧密，城市生态风险研究成果未能转化为生态环境管理目标，决策者和利益相关方对保护目标的认知不统一、不明确。
四是城市生态监测能力不足。对城市生态状况的有效监测是实现科学管理的重要前提。现阶段，我国生态环境监测工作对城市生态系统关注较少，以城市为目标的生态观测仍处于探索阶段，存在技术规范和标准适用性不足、监测技术有待更新、监测与监管匹配度不够、质量控制体系不完善等问题，制约着城市生态科学评价和有效监管。
加强城市生态保护与监管
针对上述问题，建议将生态保护有机融入城市生态环境监管体系。
一是构建生态导向的城市生态环境管理体系。将城市视作生态—社会—环境复合系统，参考城市生态系统的结构、过程、功能与服务间的级联效应，深化对城市生态系统演变的理解。围绕生态系统结构优化和功能提升，构建能够与城市生态系统特征相匹配的生态质量评估体系，并将结果在社会经济发展评价体系、生态文明建设示范创建、环境保护模范城市等多维领域加以应用。以重要生态景观为源头，以贯通区域的生态廊道为连接，以零散分布于城市各处的公园绿地、绿化景观、生态广场等为延伸，完善城市生态网络布局。
二是开展不同城市分区差异化管理。以生态环境分区管控为契机，优化调整城市环境分区空间布局。充分认识城市建成区和郊区在自然环境基础、生态系统功能、生态安全定位等方面的差异，针对不同分区开展精细化规划与管理。在建成区以满足居民福祉需求为主，通过城市公园、生态广场、绿化步道等设施，提供普惠公平的生态福祉。在郊区以保障生态安全和发展绿色产业为主，保育修复总量适宜、分布合理的自然和半自然森林、草地及水域湿地，巩固城市生态安全根基，同时发展生态农业、生态旅游等绿色产业，为城市可持续发展“添柴加薪”。在城市生态质量评估工作中，建议统筹考虑建成区和郊区的生态职能分工，全面科学评估城市生态质量水平。此外，要加大对“人工造景”“大树进城”等生态形式主义问题的监管力度，避免片面追求景观化。
三是强化城市生态风险管控水平。充分认识城市生态风险的形成机制与影响特征，深化城市生态风险评估技术研究。解析城市生态风险关键要素，针对不同区域、不同类型城市构建相应的城市生态风险评估技术体系，开展城市生态风险非线性定量化评估预警。在此基础上，根据城市生态风险管理需求，从风险源和风险受体两方面入手，按照控制目标、调控目标和决策目标三个维度明确界定风险管理目标。参考生态系统弹性理论，实施城市生态风险动态管理。
四是提升城市生态监测能力。以系统性、整体性视角分析城市生态系统监测需求，面向城市生态系统的生态要素、空间格局、生态功能完善城市生态监测网络体系。整合遥感观测、定位观测、实地采样、样地试验等多种技术手段，采用多元技术手段对城市生态系统的构成要素、空间分布、生态过程、生态功能等进行观测，开展城市生态本底调查。强化生态监测质量控制，从人员设备、工作过程、数据处理等多个方面入手，实施城市生态监测全过程质量控制。增强城市生态监测制度保障力度，加快相关规章制度、技术导则的制订进程。
作者单位：生态环境部南京环境科学研究所
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