严格规范罚款须把握四个要点
【谷腾环保网讯】近日，国务院发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》）。
这是一部专门规范“罚款”的重磅文件，对于推进严格规范公正文明执法，优化法治化营商环境，切实保护企业和群众的合法权益具有重要意义。
《指导意见》全文共4725个字，包括总体要求、依法科学设定罚款、严格规范罚款实施、全面强化罚款监督等四大部分，共十五项。
对生态环境部门来说，《指导意见》有4个要点须准确把握：
■要点一
不得随意顶格罚款或高额罚款
《指导意见》明确要求“不得随意顶格罚款或者高额罚款”，同时还要求“不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围”，这是强调了执法的“过罚相当”原则。
“过罚相当”原则，是指行政主体对违法行为人适用处罚，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚。
“过罚相当”原则要求处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，做到该宽则宽、当严则严，不能畸轻畸重。
前几年在陕西省榆林市发生的卖2.5公斤芹菜被罚6.6万元的案例，就是典型的过罚不相当，即违反“过罚相当”原则的“不合理”执法。
实施处罚，应当既“合法”又“合理”。坚持“过罚相当”原则，是实现法理相融的保障。
■要点二
不得只罚款而不纠正违法行为
《指导意见》明确要求，“行政机关实施处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，不得只罚款而不纠正违法行为。”
执法的重点，要放在督促违法行为的整改上。罚款不是目的，通过罚款督促违法行为及时改正，才是根本。
江苏省响水县“3·21”特大爆炸事故发生后，国务院事故调查组发现，仅2016年—2019年事故发生之前，执法部门对天嘉宜公司的违法行为处罚过8次，但都是只罚款而不纠正违法行为。
新《行政处罚法》第二十八条明确要求，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”
生态环境领域的任何一部法律法规，对违法行为的法律责任条款，都是首先要求“责令改正违法行为”，然后才是并处罚款。
因此，执法不能“以罚代改”，不得只罚款而不纠正违法行为。对生态环境执法检查中发现的违法行为，要做到“三个不放过”，即“不查清不放过、不处理不放过、不整改不放过”。
■要点三
停止使用不合法不合规不必要的监控设备
《指导意见》明确要求，“县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）要在2024年12月底前完成执法类电子技术监控设备（以下简称监控设备）清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备。”
《指导意见》还要求，“利用监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核”“严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置。”
对于监控设备，《指导意见》明确“要确保计量准确，未经依法检定、逾期未检定或者检定不合格的，不得使用。”
这是在新《行政处罚法》第四十一条有关监控设备要求的基础上，进一步细化要求严禁随意设置监控设备，并且要经过计量检定合格。
去年新修订的《生态环境行政处罚办法》第三十一条，对生态环境主管部门利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，作了明确要求。
■要点四
让执法既有力度又有温度
行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要在惩戒违法行为的同时，达到预防违法的实际效果。
《指导意见》明确“要依法广泛综合运用说服教育、劝导示范、指导约谈等方式，让执法既有力度又有温度。”
执法的力度与温度并不冲突，对首次违法者、轻微违法者进行说服教育、劝导示范、指导约谈等“柔性执法”，同样也能起到防止和减少违法行为、降低社会危害性的作用。
行政执法工作一头连着政府，一头连着群众，“柔性执法”更能让人感到口服心服，也更能让人感受到法治的温度。
新《行政处罚法》第三十三条明确规定，对于初次违法且危害后果轻微并及时改正的，或者是违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，都不予行政处罚，即“首违不罚”“轻微免罚”。
新修订的《生态环境行政处罚办法》也在第四十二条明确了“首违不罚”“轻微免罚”，还在第四十三条明确了从轻或者减轻处罚的5种情形。
“首违不罚”“轻微免罚”既是处罚与教育相结合原则的具体体现，又是推进执法既有力度又有温度的保障。
近两年，生态环境保护主管部门纷纷通过制定“首违不罚”“轻微免罚”清单的方式，科学细化了不予处罚、可以不予处罚，减轻、从轻处罚的适用情形。迄今为止，已有北京、天津、上海、重庆、浙江、广东、海南、河北、辽宁、四川等26个省（自治区、直辖市）的生态环境保护主管部门，推出了“首违不罚”“轻微免罚”清单，取得了较好的社会效果和法律效果。
作者单位：生态环境部西南督察局
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